IV SAB/Wa 520/18

Dnia 26 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 marca 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu, o którym mowa w pkt. 1; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt. 1, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza na rzecz skarżącego V. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego V. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. V. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art 36 § 1 i § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe zarzuty, wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, 3) przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nieuzyskanych przez skarżącego zarobków, tj. w kwocie nie mniejszej niż 20 000 zł, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 26 lipca 2017 r. skarżący złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie, w dniu 28 września 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. Zgodnie z zarządzeniem organu wniosek został uzupełniony do dnia 9 października 2017 r. Od tego terminu nie została wydana żadna decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik skarżącego, w dniu 9 października 2018 r., wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody [...], ponaglenie rozpatrzenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się zarówno do wniosku jak i ponaglenia. Brak było także informacji na temat wyznaczenia innego niż kodeksowy terminu załatwienia sprawy, bądź też przyczyn uzasadniających jego wydłużenie. Skarżący nie otrzymał nadto żadnego wezwania w sprawie, ani informacji o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy. Nie wskazano także, czy w ramach prowadzonego postępowania pojawiły się okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie, a ponadto opisał stan faktyczny sprawy w następujący sposób. W dniu 26 lipca 2017 r. V. M., ob. [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pracę. Wniosek zawierał braki formalne. Pismem z dnia 28 września 2017 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie zostało wysłane na adres wskazany przez cudzoziemca we wniosku jako adres pobytu oraz na adres wskazany w pełnomocnictwie. Korespondencja adresowana do cudzoziemca wróciła nieodebrana po dwukrotnym awizowaniu. Korespondencja kierowana do pełnomocnika wskazanego w załączonym pełnomocnictwie została doręczona w dniu 6 października 2017 r. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 9 października 2017 r. W dniu 7 grudnia 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 8 stycznia 2018 r. W dniu 21 grudnia 2017 r. wpłynęło do urzędu pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z informacją o wszczęciu wobec cudzoziemca w dniu 11 sierpnia 2017 r. postępowania z art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. Jednocześnie wyznaczono termin wydania decyzji do dnia 9 lipca 2018 r. W dniu 30 maja 2018 r. organ zwrócił się z prośbą do placówki Straży Granicznej o udzielenie informacji w sprawie postępowania wszczętego przeciwko cudzoziemcowi. W dniu 24 maja 2018 r. pełnomocnik cudzoziemca złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 k.p.a. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W związku ze złożonym ponagleniem akta sprawy zostały przekazane do organu II instancji. Organ wojewódzki przekazał wraz z ponagleniem oryginały akt sprawy, jednocześnie wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpoznał ponaglenia w sprawie. W dniu 2 listopada 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] dotycząca sprawy [...]. W ww. skardze skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 7 dni oraz uznanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości. W dniu 9 listopada 2018 r. organ zwrócił się do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z prośbą o zwrot akt w związku ze skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po zwrocie akt w dniu 23 listopada 2018 r., decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał również, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ w sprawach zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich w tym, przed Wojewodą [...], związane są z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi. Gwałtowny wzrost liczby składanych wniosków, jak również fluktuacja kadr zajmujących się obsługą cudzoziemców spowodowały zaległości w terminowej obsłudze interesantów i wydłużyły procedurę uzyskania zezwolenia na pobyt. Organ nadmienił przy tym, iż liczba złożonych wniosków wzrosła w ostatnich latach o 300%, z poziomu 15 600 wniosków o pobyt czasowy w 2013 roku do 58 423 w roku 2018. Z kolei liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] we wrześniu 2018 r. w porównaniu do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 356,40 %. Obecnie w Wydziale Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego realizowany jest plan wyjścia z zaległości i usprawnienia procedury wydawania zezwoleń w zakresie legalizacji pobytu. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości nieuzyskanych przez skarżącego zarobków, tj. w kwocie nie mniejszej niż 20.000 zł, Wojewoda [...] uznał go za całkowicie bezzasadny, zauważając iż cudzoziemiec wjechał na terytorium Polski na podstawie wizy [...] (od [...].02.2017 r. do [...].11.2017 r.) uprawniającej go do świadczenia pracy, wydanej na podstawie posiadanego oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy. Cudzoziemiec, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo posiadania uprawnienia do wykonywania pracy, nie podjął zatrudnienia. Jednocześnie podjęcie i dalsza kontynuacja zatrudnienia umożliwiłaby mu wykonywania pracy do czasu wydania decyzji w sprawie zezwolenia o pobyt czasowy. Ponadto, cudzoziemiec najpierw załączył do akt sprawy umowę zlecenia z dnia [...] lipca 2017 r. na czas określony od [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2020 r. na stanowisku pomoc biurowa w wymiarze 20 godzin tygodniowo z wynagrodzeniem 1200 zł brutto miesięcznie, na podstawie której miałby świadczyć pracę (brak informacji o rozwiązaniu umowy), a następnie w związku ze zmianą pracodawcy, niepodpisaną umowę o pracę z dnia [...] sierpnia 2018 r. na stanowisku pomocniczy robotnik budowlany z wynagrodzeniem 2000 zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W piśmiennictwie zauważa się jednocześnie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, nie ulega wątpliwości, iż organ dopuścił się nie tylko bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminach przewidzianych powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także prowadził postępowanie przewlekłe, bowiem podejmowane przezeń czynności w celu wyjaśnienia sprawy odbywały się opieszale, bez wymaganej koncentracji i kumulacji czynności, a także bez powiadamiania strony o powodach niezałatwienia sprawy. Dodatkowo okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczące i zdecydowanie przekraczały maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga była zasadna, bowiem organ dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłości. Wynika to z faktu, że prowadzenie postępowania od [...] lipca 2017 r. do [...] listopada 2018 r. (dzień wydania decyzji), tj. przez ponad rok, nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach, czy w szczególnym stopniu skomplikowania sprawy. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., żądanie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wskazano wcześniej, od chwili złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wydania kończącej sprawę decyzji upłynął ponad rok, a zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, przy czym niedopuszczalne jest przerzucanie skutków takiej sytuacji na wnioskodawcę. Rozważając kwestię tego, czy zaistniała w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza że organ zaniechał także czynności informujących stronę o zaistniałej zwłoce oraz jej powodach. W ocenie Sądu nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą w sprawie bezczynność, wskazane w odpowiedzi na skargę zwiększenie wpływu spraw, czy też trudności kadrowe organu. Niemniej, zdaniem Sądu, okoliczności te stanowią obiektywne trudności po stronie organu, które należy uwzględnić przy miarkowaniu wysokości sumy pieniężnej. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Z tego względu Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł, której celem jest zarówno przeciwdziałanie opieszałości na przyszłość, jak też pewien rodzaj zadośćuczynienia dla skarżącego za naruszenie przez organ obowiązków, które to naruszenie skutkowało przedłużającym się stanem niepewności dla skarżącego i koniecznością poniesienia kosztów związanych m.in. ze składką na ubezpieczenie. Sąd miarkując zasądzoną sumę, wziął także pod uwagę wynikające z akt sprawy okoliczności związane z niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, mimo legitymowania się ważną wizą pozwalającą na podjęcie pracy oraz faktem niepodpisania umowy o pracę z innym pracodawcą, co świadczy zdaniem Sądu o tym, że skarżący nie mógł mieć uzasadnionych oczekiwań co do konkretnego wynagrodzenia, a więc nie mógł go też utracić, skoro faktycznie żadnej umowy nie zawarł. W tej sytuacji nie było uzasadnienia do przyznania sumy pieniężnej w kwocie wyższej niż zasądzono. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego przez niego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wraz z równowartością wniesionej od pełnomocnictwa opłaty skarbowej (17 zł).