IV SAB/Wa 520/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia N. P. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego N. P. sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego N. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. P. (dalej "Skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") w przedmiocie rozparzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającej udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze powyższemu organowi zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wnosząc o: 1. zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. uznanie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa i w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm., dalej P.p.s.a.) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie, zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W ocenie Strony w tej sytuacji uzasadniony jest też wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy i że tak długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy ma dla niego o tyle poważne następstwa, że pozbawił go możliwości wykonywania pracy w pełnym wymiarze i zarobkowania w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia odwołania, a także o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz wniosku o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 3 P.p.s.a. Organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 26 czerwca 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 117 pkt 2 lit. c w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach orzekł o odmowie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 19 grudnia 2018 r., pełnomocnik Skarżącego, za pośrednictwem Wojewody [...], złożył odwołanie do Szefa Urzędu. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu przez organ I instancji w dniu 7 stycznia 2019 r., za pismem przewodnim z dnia 2 stycznia 2019 r. W ww. piśmie przewodnim poinformowano, że: "zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji przez Stronę zostanie do Państwa przesłane niezwłocznie po jego otrzymaniu." W dniu 21 lutego 2019 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł ponaglenie (wpływ do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 5 kwietnia 2019 r.) W dniu 29 kwietnia 2019 r. do Szefa Urzędu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność organu odwoławczego. W dniu [...] maja 2019 r. Szef Urzędu, wydal decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do dnia 20 października 2021 r. Szef Urzędu wskazał, że z uwagi na wydanie ww. decyzji, postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania stało się bezprzedmiotowe. Poza tym Organ zaznaczył, że postępowanie zainicjowane odwołaniem Skarżącego trwało od dnia 7 stycznia 2019 r. (data wpływu odwołania do Szefa Urzędu) do dnia [...] maja 2019 r., a zatem około 4 miesiące. W tym okresie ilość spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Ponadto, Szef Urzędu stwierdził, że postępowanie odwoławcze toczyło się wprawdzie zbyt długo - z naruszeniem art. 35 K.p.a., lecz uchybienie to nie nosiło jednak cech rażącego naruszenia prawa. Organ także wskazał, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie wstąpił a wniosek o zasądzenie od organu sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie kończy prowadzonego postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środków zaskarżenia – wniesieniu ponaglenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło zadość temu wymaganiu ponaglenie wniesione przez skarżącego 2 kwietnia 2019 r. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przy tym należy zauważyć, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Należy wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce. Jak wynika z akt sprawy Szef Urzędu decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i udzielił Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do 20 października 2021 r. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13, CBOSA). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają bowiem znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Ostatecznie po wniesieniu skargi do sądu Szef Urzędu wydał decyzję. Podawane przez organ powody nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu. Organ postąpił wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie rozpoznając sprawy szybko przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie też organ nie wyjaśniał Stronie przyczyny zwłoki, ani też nie skorzystał z możliwości wskazania nowego terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością pozyskania danych niezbędnych do rozpatrzenia odwołania. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność organu - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na organ, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt I. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt II. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Szefa Urzędu konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Analizując zgromadzony w aktach materiał dowodowy, sąd uznał, że niewątpliwie zaistniała w tej sprawie bezczynność Szefa Urzędu i stan ten wiązał się z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt III. sentencji wyroku. Decyduje o tym niekwestionowany fakt uchybienia terminom wskazanym w K.p.a., (odwołanie zostało przekazane organowi 7 stycznia 2019 r., a decyzja została wydana 8 maja 2019 r.), jak i niezastosowanie w sprawie możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jak i reakcja Organu dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi tj. po ok. 5 miesiącach. Przez ten czas organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, jedynie biernie czekał na zwrotne potwierdzenie odbioru, które ostatecznie otrzymał 21 lutego 2019 r. Od dnia otrzymania ww. potwierdzenia dopiero po 3 miesiącach wydał decyzję w sprawie. Ponadto Sąd uznał za zasadne przyznanie stronie skarżącej - na jej wniosek - sumę pieniężną w wysokości 300 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 360/18, z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17 oraz z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, opubl. CBOSA). Co prawda przepisy p.p.s.a. nie wskazują zasad miarkowania tej kwoty, niewątpliwie jednak jej wysokość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zasadne jest przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, a kwota 300 zł jest kwotą adekwatną. Kwota ta uwzględnia naruszoną zasadę pogłębiania zaufania do organów, to, że okres zwłoki wynosił ok. 5 miesięcy, jak również zaangażowanie Strony w dyscyplinowanie organu celem rozpatrzenia wniosku w terminie przewidzianym w K.p.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd w pkt V. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a.. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw skarżących cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. wpłynęło ponad 240 takich spraw o symbolu 658/6272). Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Wojewody o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że w świetle art. 200 i nast. p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji organowi administracji nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowego od strony skarżącej, bez względu na wynik sprawy. Dodatkowo należy wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania, tj. opłaty skarbowej, bowiem z akt sprawy nie wynika, że do tej konkretnej sprawy taka opłata została uiszczona. W ocenie Sądu z załączonego do akt potwierdzenia wykonania przelewu z 31 lipca 2019 r. wynika jedynie, że pełnomocnik uiścił kwotę 1700 zł tytułem "opłata od pełnomocnictwa x100", jednak nie wskazał sygnatur, których to spraw dotyczy. Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.