IV SAB/Wa 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznanie wniosku o wydanie polskiego paszportu I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku R. G. z dnia [...] stycznia 2019 r.; II. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz R. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. profesjonalny pełnomocnik małoletniej R. G., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. G., wniósł skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w sprawie wniosku D. G. działającej w imieniu małoletniej R. G. o wydanie polskiego paszportu. Pełnomocnik skarżącej zarzucił Konsulowi RP w [...] naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych z powodu niewydania małoletniej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydania. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: zobowiązanie Konsula RP do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie polskiego paszportu dla jej dziecka; zasądzenie skarżącemu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów, tj. pisma MSW z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; dwóch pism MSWiA z dnia [...].03.2019 r., nr [...]; polskiego paszportu, odpisu zupełnego aktu urodzenia skarżącej; polskich paszportów dołączonych do niniejszej skargi wraz odpisami aktów stanu cywilnego stanowiących podstawę do ich wydania na okoliczność wykazania bezpodstawnego różnicowania oraz odejścia bez uzasadnionej przyczyny przez Kierownika Wydziału Konsularnego w [...] od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz na okoliczności wykazania kompletności i prawidłowości załączonej dokumentacji paszportowej; zwrócenie się do MSWiA o potwierdzenie wydania E. C., G. C. i E. C. polskich paszportów na okoliczność wykazania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich i odejścia od niej przez Kierownika Wydziału Konsularnego w [...] bez uzasadnionej przyczyny. Pełnomocnik skarżącej wskazał w uzasadnieniu skargi, że D. G. i jej mąż zwrócili się do Konsula RP w [...] o wydanie polskiego paszportu dla ich małoletniej córki R. G. Wniosek został przyjęty, ale skarżąca została wezwana pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego poprzez załączenie nowych odpisów zupełnych aktów urodzenia małoletnich uzupełnionych o dane osobowe rodziców. W ocenie organu paszportowego na podstawie przedłożonych dokumentów nie było możliwe ustalenie tożsamości rodziców dziecka. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie o wydanie polskiego paszportu, oświadczając jednocześnie, że nie będzie uzupełniała wniosku paszportowego małoletniej. Pełnomocnik skarżącej podkreślił nadto, że do wniosku paszportowego zostały załączone poświadczenia obywatelstwa polskiego małoletnich, odpis zupełny ich aktów urodzenia, odpis zupełny aktu małżeństwa rodziców, zdjęcia paszportowe oraz należna opłata konsularna. Rodzice małoletniej okazali również swoje aktualne dokumenty tożsamości - paszporty [...]. W odpowiedzi na skargę Konsul RP w [...] wniósł o umorzenie postępowania, informując jednocześnie, że po uwzględnieniu argumentów skargi oraz mając na uwadze słuszny interes obywatela, skierował zaakceptowany wniosek o wydanie paszportu dla R. G. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, gdzie wytwarzane są spersonalizowane dokumenty paszportowe. Konsul dodał, że paszport dla R. G. został już wytworzony i zgodnie z przyjętymi procedurami przesłany pocztą kurierską do Ambasady RP w [...], a po otrzymaniu przesyłki paszport zostanie doręczony przez Konsula wnioskodawcy. W związku z powyższym, zdaniem Konsula RP spełniona została przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ organ dokonał czynności materialno-technicznej, o wykonanie której wnosił wnioskodawca. Jednocześnie organ wniósł o uznanie, że bezczynność Konsula nie miała charakteru kwalifikowanego, nie była następstwem rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. profesjonalny pełnomocnik D. G., działającej w imieniu małoletniej R. G., w nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi na skargę, podtrzymał wniesioną skargę na bezczynność Konsula, mimo przekazania przez organ wniosków paszportowych do realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w związku ze stanem faktycznym sprawy, nie z wszystkim podniesionymi w niej żądaniami należało się zgodzić. Niniejsza sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na zasadzie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponadto, w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę mieści się ona we właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 listopada 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 11), która to do ustawy zmienianej wprowadziła kompetencję wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na działalność konsula. Ustawa ta nie posiada przepisów przejściowych co oznacza, że jej regulacje znajdują zastosowanie do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy, począwszy od tej daty. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 2188, dalej p.p.s.a.) zachodzi wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale go nie zakończył – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź też organ nie podjął w tym czasie stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Wskazać równocześnie trzeba, że z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, jednoznacznie wynika, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Stąd we wskazanej uchwale NSA przesądził, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tego względu nie może budzić wątpliwości, że skarga na bezczynność Konsula RP była nie tylko dopuszczalna (co uznawano też w uprzednio obowiązującym stanie prawnym), ale winna też być obecnie poprzedzona ponagleniem, z którego to środka skorzystał pełnomocnik małoletniej. Z powyższych względów nieuzasadnione było żądanie organu umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w realiach niniejsze sprawy, w ocenie Sądu, bezczynność organu bezspornie miała miejsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek skarżącej o wydanie paszportu nie był procedowany w związku z błędnym przyjęciem przez organ, iż wymaga on uzupełnienia braków formalnych, choć taka konieczność nie zachodziła. Co więcej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 149 § 2 p.p.s.a. przewidział możliwość wymierzenia organowi, którego bezczynność stała się przedmiotem wniesionej do sądu skargi, grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Świadczenia te mogą zostać wymierzone przez sąd zarówno na wniosek – co w tej sprawie nie miało miejsca, jak i z urzędu. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której sąd – wobec braku wniosku skarżącego – zostałby pozbawiony możliwości oceny tego, czy stwierdzona w sprawie bezczynność była tego rodzaju, iż uzasadniałoby to wymierzenie organowi grzywny, bądź przyznanie od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że w odpowiedzi na ponaglenie z dnia [...] lutego 2019 r. wniesione w związku z niezałatwieniem przez organ wniosku paszportowego złożonego w dniu [...] stycznia 2019 r., do którego zostały załączone: poświadczenie obywatelstwa polskiego małoletniej, odpis zupełny aktu urodzenia, odpis zupełny aktu małżeństwa rodziców, zdjęcia paszportowe oraz należna opłata, organ – w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. – wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o dokumentach paszportowych był zobligowany do ustalenia, czy osoby składające wniosek o wydanie paszportu małoletniemu są faktycznie jego rodzicami. Organ dodał, że w sprawie złożono odpis aktu urodzenia małoletniej zawierający wyłącznie imię (imiona) ojca i matki oraz nazwisko rodowe matki, co w jego ocenie nie było wystarczające do wyeliminowania wątpliwości w zakresie pochodzenia dziecka od osób, które składają wniosek paszportowy. Z tego powodu organ uznał, że był uprawniony do zastosowania art. 77 ustawy Prawo konsularne i dlatego wezwał do usunięcia – w terminie 14 dni – braków wniosku poprzez złożenie odpisów aktów urodzenia dzieci uzupełnionych o dane rodziców umożliwiające ich jednoznaczną interpretację, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie mogły, wbrew argumentacji organu, prowadzić do pozostawienia tego wniosku paszportowego bez rozpoznania. Rodzice małoletniej przedłożyli bowiem jej akt urodzenia, a zatem dopełnili ustawowego wymogu, jednakże w ocenie organu akt urodzenia nie był kompletny, gdyż nie zawierał wszystkich niezbędnych danych, które zgodnie z art. 60 pkt 4 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego powinny znaleźć się w akcie urodzenia, tj. nazwiska rodowego ojca. Trzeba jednak dostrzec, że akt urodzenia został w niniejszej sprawie przedłożony, a jedynie cechował się brakiem umieszczenia w nim określonych danych. Bezsporne jest, że konsul musi w sposób niewątpliwy zarówno ustalić tożsamość wnioskodawców, jak również to, czy są oni rodzicami dziecka, dla którego wnoszą o wydanie paszportu. Takie rozstrzygniecie musi być transparentne i poddawać się kontroli co do zgodności z prawem. Z tego względu, w ocenie Sądu, Konsul RP nie był uprawniony do pozostawienia tego wniosku paszportowego bez rozpoznania. Pełnomocnik małoletniej zażądał rozpoznania wniosku paszportowego przez wydanie paszportu w trybie czynności materialno-technicznej organu paszportowego lub przez odmowę jego wydania. Jeśli więc Konsul RP uznał, że nie może mieć pewności co do nazwiska rodowego ojca małoletniej, a ten odmówił uzupełnienia tego braku – powinien był wydać decyzję odmawiającą wydania paszportu. Jeśli przyjąłby natomiast, że na postawie innych dokumentów można ustalić, kto jest rodzicem małoletniej - powinien w formie elektronicznej skierować złożony wniosek paszportowy do produkcji i zamieścić stosowną adnotację o wydanym dokumencie na wniosku paszportowym w dokumentacji papierowej. Artykuł 77 ustawy Prawo konsularne nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Zważywszy na fakt, że regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie są jednoznaczne, przez co mogą rodzić problemy interpretacyjne, Sąd uznał, iż w tej sytuacji stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ odmówił załatwienia sprawy, wychodząc z błędnego założenia, iż zaszły w niej okoliczności, które zwalniały go z obowiązku jej zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Bezczynność ta nie miała więc miejsca w związku z lekceważeniem przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Brak było także podstaw, by w tych okolicznościach orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny, bądź zasądzeniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 3 p.p.s.a. Nadmienić też należy, że wobec załatwienia sprawy przez organ zgodnie z żądaniem skarżącej, Sąd uznał za bezprzedmiotowe badanie zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wniosków dowodowych i postanowił je oddalić. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe z uwagi na załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Konsula RP w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie polskiego paszportu (pkt I sentencji). Ponadto, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, Sąd orzekł jak w pkt. II-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.