IV SAB/Wa 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i C. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku E. S. i C. R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. złożonego w dniu [...] kwietnia 2003 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących E. S. i C. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 kwietnia 2003 r. pan C. R. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił z wnioskiem "o rekompensatę z tytułu zajęcia [...] m2 działki przy ul. [...] w W. uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej dz. ew. nr [...]. Powierzchni ta została zajęta pod drogę znajdującą się w zarządzie [...] W. Zgodnie z treścią odpisu księgi wieczystej [...] z [...] stycznia 2003 r. wydaną przez Sąd Rejonowy [...]., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych ([...]) prawo własności działki zabudowanej nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2 przysługiwało panu C. R., synowi T. i S. oraz jego żonie E. S., córce T. i Z. (dalej: strona skarżąca) na zasadach wspólności ustawowej na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1999 r. Rep. A [...]. Zgodnie z Aktem Notarialnym rep. A [...]- Umową Sprzedaży z [...] listopada 1999 r. zawartą przed panią B. G. - notariusz w W. właściciel nieruchomości, położonej w W. gminie W., przy ul. [...], stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] o obszarze [...] m2 pani M. G. opisaną nieruchomość sprzedała panu C. R., który nabył ją do majątku wspólnego z żoną panią E. S., córką T. i Z. Pani M. G. w przedmiotowym akcie notarialnym oświadczyła, że nieruchomość jest "wolna od hipotek, praw i roszczeń osób trzecich, ograniczeń w rozporządzaniu, wad prawnych oraz wszelkich innych obciążeń". W świetle powyższych zapisów właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., zajętej pod drogę publiczną była pani M. G. Ostateczną decyzją Nr [...] z [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w KW Nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, iż właścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. były osoby fizyczne. Jako strony postępowania zostali uznani Państwo M. G., E. S. oraz C. R. poprzez ujawnienie ich w rozdzielniku decyzji. Zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej gruntów znak: [...] działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] objęta księgą wieczystą Nr [...] została ujawniona: w działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha (plac) oraz w działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha (zajętej pod drogę ul. [...]). Na podstawie ww. decyzji w księdze wieczystej KW Nr [...], jako właściciela gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 wpisano W. Dział III i IV - brak wpisów, co potwierdza odpis zupełny księgi wieczystej z 4 maja 2011 r., wydany przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w W. We wniosku z 1 marca 2012 r. Prezydent W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ krąg osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania określony przez Wojewodę [...] w kwestionowanej decyzji był nieprawidłowy. W decyzji z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...] wskazując, że stronami postępowania, o których mówi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr. 133, poz. 872 ze zm.), są: osoby które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź jej następcy prawni oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną jest również osoba, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Tym samym wskazano, iż organ wojewódzki prawidłowo ustalił strony prowadzonego przez siebie postępowania tj. panią M. G. jako właściciela nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., pana C. R., panią S., jako obecnych współwłaścicieli oraz Prezydenta W. W decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Prezydenta W. odmówiono ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiący część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW [...] z uwagi na fakt, że wniosek złożony przez pana C. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], nie spełnia ustawowych przesłanek, ponieważ został złożony przez osobę nieuprawnioną. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy tj. pan C. R. oraz jego żona pani E. S. byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie i w konsekwencji ustalenia na ich rzecz odszkodowania. W związku z powyższym, [...] stycznia 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której strony zostały przesłuchane celem wyczerpującego ustalenia stanu prawnego nieruchomości oraz zapoznały się z operatem szacunkowym określającym wartość rynkową nieruchomości zajętej pod ul. [...], sporządzonym w niniejszej sprawie. W wyniku zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. W. z 10 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] sierpnia 2014 r. wydał postanowienie nr [...], w którym uznał jego zasadność i wyznaczył 3 miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Termin ten upłynął [...] listopada 2014 r. W piśmie z 12 listopada 2014 r. strona skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. o wskazanie osoby odpowiedzialnej za zaniedbanie w zakresie braku wykonania postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r oraz o przedstawienie wykazu czynności, które zostały wykonane w celu wydania decyzji od stycznia 2014 r., tj. od czasu odbycia rozprawy administracyjnej oraz od czasu wydania postanowienia Wojewody [...] Nr [...] wyznaczającego trzymiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie z [...] listopada 2014 r. strony zostały poinformowanie o braku możliwości rozpatrzenia sprawy i nowym terminie na podjęcie rozstrzygnięcia, tj. 30 kwietnia 2015 r. W piśmie z 22 grudnia 2014 r. Prezydent W. udzielił odpowiedzi na pismo strony skarżącej z 12 listopada 2014 r. i ponownie wskazał , że wydanie decyzji nastąpi do 30 kwietnia 2015 r. W piśmie z 25 listopada 2014 r., zatytułowanym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta W., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U.2013, poz.. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła także o: 1) zobowiązanie Prezydenta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Prezydent W. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania przez skarżących do dnia wniesienia skargi wniosek skarżących nie został rozpatrzony. Jednocześnie pomimo zobowiązania przez Wojewodę [...] do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy, skarżący otrzymali pismo z Urzędu W. z d [...] listopada 2014 podtrzymujące termin 30 kwietnia 2015 r. na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Według strony skarżącej, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., a także zasadę zaufania obywateli do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Prezydent W. podniósł, że właściwość rzeczowa tego organu obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), lecz również m.in. na podstawie art. 98 i art. 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm.) oraz dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że sprawy administracyjne rozpatrywane są przez Prezydenta W. sukcesywnie, według daty wpływu wniosku, kolejności zgromadzonego materiału dowodowego oraz środków finansowych zarezerwowanych w budżecie W. Ze względu na skalę roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli nieruchomości do Prezydenta W. oraz ograniczone środki finansowe, doszło do spiętrzenia spraw administracyjnych rozpatrywanych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 29 kwietnia 2003 r. o "rekompensatę z tytułu zajęcia [...] m2 należącej do skarżącego działki przy ul. [...] w W. uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]". Zdaniem Sadu, skarga jest dopuszczalna, a ponadto strona skarżąca wyczerpała wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu, albowiem, stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 § 1 k.p.a., przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W. złożyła zażalenie do Wojewody [...] z 10 czerwca 2014 r. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania, skargi za dopuszczalną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie z 29 kwietnia 2003 r. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położoną w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej KW [...], dz. ew. [...]. Ostateczną decyzją Nr [...] z [...] października 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2013 r. W piśmie z 20 maja 2014 r. Prezydent Poinformował strony, że w przedmiotowej sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy i jest przygotowany projekt decyzji, oraz, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostanie wydane do dnia 30 kwietnia 2015 r. Nie mogąc doczekać się rozpatrzenia sprawy, w piśmie z 10 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta W. W postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] wyznaczył Prezydentowi W. trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezydent W. otrzymał ww. postanowienie. Termin ten upłynął [...] listopada 2014 r. Jednocześnie, pismem z [...] listopada 2014 r., Prezydent poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do dnia 30 kwietnia 2014 r. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z 25 listopada 2014 r. wynika, że od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie do dnia wyrokowania, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Należy stwierdzić, że Prezydent W. w niniejszej sprawie ustalił 11 miesięczny termin załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten nie może być uznany za ustalony prawidłowo. Tak odległy termin nie jest zgodny z zasadami praworządności i podważa zaufanie do organów władzy publicznej. Skoro Prezydent W. w piśmie z 20 maja 2014 r. stwierdził, że zebrany został cały materiał dowodowy, to tym samym nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] 3-miesięcznego terminu na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, który upłynął [...] listopada 2014 r., Prezydent W. w kolejnych pismach kierowanych do skarżących wskazywał dotychczasowy termin załatwienia sprawy - 30 kwietnia 2015 r. Sąd oceniając aktywność organu w prowadzeniu postępowania doszedł do przekonania, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Faktem jest, że organ podjął czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawę. W ocenie Sądu, działania te przebiegały niezwykle opieszale i nie doprowadziły do zakończenia postępowania. Praktyki takie nie są dopuszczalne. Organ wyznaczający na podstawie art 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a., nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania, uznał, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Taki brak aktywności Prezydenta W. w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, miał miejsce. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, organ nie przedsięwziął czynności faktycznych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, w szczególności w zakresie gromadzenia istotnych dla sprawy dokumentów. Ponadto, Sąd zauważa, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ nie czynią niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. art. 120p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.