IV SAB/Wa 541/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie sprostowania dokumentu postanawia: odrzucić skargę. Pozwem z 11 czerwca 2018 r. skierowanym przeciwko Najwyższej Izbie Kontroli R. K. wniósł o zobowiązanie pracodawcy, aby – w terminie 2 tygodni od uprawomocnienia się wyroku, z kwestionariusza "KOZ-ocena wykonania zadania" dotyczącego kontroli [...] Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przeprowadzonej przez powoda – usunął nieprawdziwe informacje o: niesformułowaniu w projekcie wystąpienia przygotowanym przez powoda oceny ogólnej dla obszaru; niezasadnej ocenie przez powoda jako nieprawdziwości przeprowadzenia przez MGOPS wywiadów środowiskowych u rodzeństwa osób kierowanych do Domów Pomocy Społecznej; niezasadnej ocenie przez powoda jako nieprawdziwości ustaleń kontrolnych w zakresie umów zawartych przez MGOPS z osobami niezobowiązanymi do ponoszenia kosztów pobytu w DPS; nieterminowym wykonaniu zadania przez powoda oraz przesłał powodowi wydruk kwestionariusza KOZ po usunięciu kwestionowanych treści. W odpowiedzi na pozew Najwyższa Izba Kontroli wniosła o odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc w związku z brakiem przesłanek procesowych, tj. niedopuszczalności drogi sądowej, ewentualnie o oddalenie powództwa. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], jako organowi właściwemu rzeczowo do jej rozpoznania. W wyniku rozpoznania zażaleń obydwu stron Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt [...] orzekł o ich oddaleniu. Następnie akta zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt [...] uznał się za niewłaściwy miejscowo i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jako właściwemu miejscowo do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, gdyż czynności jakiej w rozpoznawanej sprawie domaga się skarżący od Najwyższej Izby Kontroli, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 późn. zm.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżona bezczynność nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu. Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tymczasem Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów Państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania. Świadczy o tym jej usytuowanie w Konstytucji RP w rozdziale IX "Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa". Również na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2019 r. poz. 489) nie mieści się w żadnej z trzech władz, tj. ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a specyfika jej pozycji ustrojowej polega na oddzieleniu jej od struktur władzy wykonawczej z równoczesnym poddaniem zwierzchnictwu Sejmu. Dlatego czynności NIK nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ustawodawca jedynie wyjątkowo w niektórych przypadkach dopuścił kontrolę sądowoadministracyjną czynności dokonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Powyższe wyjątki przewidziane są jedynie w zakresie spraw pracowniczych, i tak w: 1) art. 76b, w świetle którego od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 96 ustawy o NIK stanowiącym, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 3) art. 97n, że od orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z art. 76 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wynika, że mianowany kontroler podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym. W razie uzyskania przez niego negatywnej oceny kwalifikacyjnej może on odwołać się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia oceny. Po rozpoznaniu odwołania Prezes NIK wydaje decyzję, w której zatwierdza ocenę kwalifikacyjną albo dokonuje zmiany tej oceny (art. 76a ust. 1 i 3). Od decyzji zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego (art. 76b). Jednakże przedmiotowe postępowanie nie dotyczy takiej sytuacji. Z akt rozpoznawanej sprawy bezsprzecznie wynika, że żądanie skarżącego nie dotyczy zakresu spraw, dla których ustawodawca przewidział wyjątek uprawniający do złożenia skargi do sądu administracyjnego, już sam jego przedmiot przesądza, że sprawa niniejsza nie podlega właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.