IV SAB/Wa 561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.G. i C.G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania A.G. i C.G. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz A.G. i C.G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 12 listopada 2015r. A.G. i C.G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] działka nr ew. [...]. Skarga wnosi o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, wskazanie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa, zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej w wysokości 1440 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie od opisanej wyżej decyzji zostało wniesione pismem z dnia 14 sierpnia 2013r. i nie zostało ono dotychczas rozpoznane. Skarżący zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. wezwali organ II instancji do zaprzestania naruszania prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że decyzją z dnia [...] grudnia Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie wyjaśnił, że nie rozpoznanie odwołania w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. spowodowane było dużą ilością spraw wpływających do departamentu orzeczniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżących odwołania od decyzji w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych organ zarówno nie wystosował zawiadomienia do stron o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), jak również nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Faktem jest natomiast, że w dniu [...] grudnia 2015r. Minister wydał decyzję rozstrzygającą wniesione odwołanie opartą o przepis art. 138 § 2 k.p.a., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Warszawie, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, którą obecnie strony mogą zwalczać na etapie postępowania administracyjnego poprzez jej zaskarżenie. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku ). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia tegoż art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wydaniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji. Sąd umorzył zatem postępowanie, ale jednocześnie orzekł, że bezczynność miała rażący charakter. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w postępowaniu odwoławczym ustawodawca przewidział jeden termin rozpatrzenia odwołania tj. miesiąc od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu 22 sierpnia 2013r. Faktem jest, że rozpatrywana sprawa nie należy do spraw oczywistych i nieskomplikowanych, niemniej nie uzasadnia to wydania decyzji po prawie okresie 1,5 roku. Co jest istotne bowiem organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak również nie informował stron o przyczynach zwłoki. Zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Przez okres od wpływu odwołania organ nie podjął żadnej czynności procesowej, nawet o charakterze pozornym. Tym samym w ocenie Sądu Minister dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 8, 9, 12, 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., co uzasadniało zakwalifikowanie bezczynności jako rażącej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd natomiast oddalił skargę w zakresie sformułowanego żądania zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Analiza bowiem normy art. 149 p.p.s.a. prowadzi od wniosku, że Sąd administracyjny nie został uprawniony do podejmowania tej treści rozstrzygnięć przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 357 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd natomiast nie znalazł uzasadnienia, aby przyznać stronie zwrot kosztów postępowania w wysokości żądanej w skardze. Otóż z dniem 1 stycznia 2016r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz U. z 2015r, poz. 1800), które w § 21 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Oznacza to, że skoro skarga wpłynęła do WSA w Warszawie przed dniem 1 stycznia 2016r. należy stosować przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 461 ze zm.). Jak stanowił § 18 ust. 1 pkt 1c) tego rozporządzenia stawka minimalna w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji w innej sprawie wynosi 240 zł. Oznacza to, że stawka ta stanowi kwotę minimalnego wynagrodzenia, która w zależności od stopnia trudności sprawy może zostać podwyższona. Biorąc pod uwagę charakter sprawy niniejszej oraz nakład pracy pełnomocnika Sąd uznał, że nie ma podstaw do zasądzenia podwyższonej stawki wynagrodzenia adwokackiego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji.