IV SAB/Wa 563/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku o wydanie D. A. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] D. A. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] marca 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy (skarżąca) wystąpił, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] D. A., w charakterze stolarza obróbki drewna. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych w terminie 21 dni, tj. do dnia [...] maja 2019r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2019 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla D. A. W skardze "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]" skarżąca spółka wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ podjął czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż wniosek zawierał braki formalne. Organ nie podzielił zarzutów skargi o zaistniałej w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, a tym bardziej wystąpienia ich rażącej formy, gdyż wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Wyjaśnił, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. Wnioski spółki skarżącej o nałożenie na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej uznał za niezasadne. Organ wniósł o niezasądzanie lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na dużą liczbę wniesionych przez pełnomocnika skarżącej spółki jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku w terminie, który upływał w dniu [...] maja 2019r. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2019r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku spółki o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla obywatela [...] D. A. była zasadna. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została rozpoznana przez organ. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony [...] marca 2019 r. W dniu wniesienia skargi upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. Organ przed upływem terminu ustawowego do rozpatrzenia sprawy nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. i nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby zwłokę. Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ było wezwanie z [...] maja 2019 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. dokonania korekty wniosku i do złożenia dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku. Tak sformułowane wezwanie nie było wezwaniem jednoznacznym. Organ nie miał pewności czy wniosek zawiera braki formalne, skoro sformułował wezwanie w sposób warunkowy, pozostawiając ocenę zasadności uzupełnienia ewentualnych braków wniosku i dokonania korekty żądania wnioskodawcy, jednocześnie sugerując, że w przypadku, gdy wnioskodawca nie występuje jednak jako podmiot będący agencją pracy tymczasowej, powinien we wskazanym terminie złożyć dokumenty potwierdzające zasadność żądania. W ocenie Sądu w takiej sytuacji brak było uzasadnienia dla pozostawienia wniosku bez rozpoznania po upływie zakreślonego terminu. Treść złożonego wniosku nie wskazywała na to, by wnioskodawca występował jako podmiot będący agencją pracy tymczasowej. Skoro wnioskodawca nie uzupełnił wniosku w tym zakresie, a w toku postępowania nie przedstawił zgodnie z żądaniem organu dokumentów umożliwiających uwzględnienie złożonego wniosku, organ powinien wydać merytoryczną decyzję. Nie można zatem przyjąć, że w przedmiotowej sprawie organ zakończył prowadzenie postępowania, gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie było prawidłowe. Organ powinien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Tym samym organ w dalszym ciągu pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy co uzasadnia potrzebę orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku). Odnosząc się z kolei do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i błędnie uznał, że zakończył postępowanie. Gdyby nie to niesłuszne przekonanie nie było żadnych przeszkód, by w tym samym terminie rozpoznał sprawę merytorycznie. Organ wyjaśnił, że na wcześniejszym etapie postępowania przede wszystkim przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i ogromny, zwielokrotniony wpływ spraw. Z tych względów Sąd w punkcie 3 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd podkreśla, że choć trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, to jednak świadczą o istnieniu obiektywnej trudności, nie zaś o złej woli organu, czy też nieumiejętnym zorganizowaniu pracy. Dlatego też ta istniejąca obiektywnie trudność wpływa nie tylko na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, ale też na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla strony skarżącej. Stwierdzony w sprawie okres zwłoki w jej rozpoznaniu, nie uzasadnia potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, kiedy organ celowo unikał załatwienia sprawy i konieczne jest jego zdyscyplinowanie do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale też zrekompensowanie wnioskodawcy szczególnie nadmiernego oczekiwania na załatwienie sprawy. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie był znacząco długi, a spółka nie wykazała, że wpłynął realnie na zakłócenie jej działalności. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł. Zdaniem sądu obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika było uzasadnione z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Sporządzane przez pełnomocnika skargi charakteryzują się tożsamą treścią, wnioskami i zarzutami, a zatem nakład pracy pełnomocnika już z tego względu jest mniejszy. Co więcej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a skarga nie została uwzględniona w całości.