IV SAB/Wa 564/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1.; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2018 r. A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie i o zasądzenie od organu na swoją rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz w związku z art. 36 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz podniósł m.in., że ze względu na wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2018 r. nie zachodzi bezczynność organu, a ze względu na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, znaczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego – nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Wskazano także na bardzo dużą liczbę spraw, przekraczającą możliwości kadrowe organu oraz na działania skarżącej, które wymagały analizy i przedłużyły rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] października 2016 r., za pośrednictwem Wojewody [...], A. K. wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Akta postępowania administracyjnego wpłynęły do organu odwoławczego w dniu [...] października 2016 r.. W dniu [...] marca 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło ponaglenie A. K. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpatrzenie jej odwołania. Dnia [...] maja 2017 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzał operat szacunkowy z dnia [...] marca 2016 r., o wyjaśnienia kwestii jego aktualności. Pismo zawierające klauzulę aktualności operatu wpłynęło do organu w dniu 22 maja 2017 r.. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. organ poinformował, że z uwagi skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność wyjaśnienia kwestii aktualności operatu szacunkowego – nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie, a także wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy, tj. [...] września 2017 r.. W dniu 31 lipca 2017 r. do akt wpłynęło pismo odwołującej, w którym zadeklarowała ona złożenie do 31 sierpnia 2017 r. nowego operatu szacunkowego i w związku z tym wniosła o wstrzymanie się do tego czasu przez organ II instancji z rozpoznaniem sprawy. Z kolei w piśmie, które wpłynęło do organu 5 września 2017 r., odwołująca wskazała, że nowy operat zostanie złożony do 25 września 2017 r., wobec czego wniosła o wstrzymanie się do tego czasu z rozpoznaniem sprawy. Dnia 25 września 2017 r. strona złożyła operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., zaś 27 listopada 2017 r. wniosła pismo z uzupełnieniem argumentacji podniesionej w odwołaniu. 6 lutego 2018 r. strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy, zaś 12 czerwca 2018 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpatrzenie jej odwołania. Kolejnym pismem, które wpłynęło 29 sierpnia 2018 r., odwołująca zadeklarowała, że do 14 września 2018 r. złoży klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., zaś w dniu 17 września 2018 r. przedłożona została aktualizacja tego operatu. Dnia 13 listopada 2018 r. A. K. wniosła skargę na bezczynność Ministra w postępowaniu w sprawie jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania m.in. A. K. od wskazanej wyżej Wojewody [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezspornym jest, że ostatecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] – zostało rozstrzygnięte przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Art. 161 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Z uwagi na powyższe, wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odwołania skarżącej, bezprzedmiotowy stał się zawarty w skardze jej wniosek o zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1, sentencji. Z art. 149 § 1 ppsa wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przechodząc do analizy zarzutów skargi przywołać należy treść części powołanych w tym względzie przepisów. I tak w art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, po wpłynięciu do organu II instancji odwołania, prze bez mała siedem miesięcy nie były podejmowane żadne czynności. Nawet złożenie przez stronę ponaglenia o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpatrzenie odwołania, nie doprowadziło do jakiejkolwiek reakcji organu. Dopiero po kolejnych dwóch miesiącach organ zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r.. Po upływie ponad 1,5 miesiąca od złożenia klauzuli aktualizacyjnej, organ wystosował pismo na podstawie art. 36 § 1 kpa, w którym m.in. określił termin załatwienia sprawy na [...] września 2017 r.. Termin ten upłynął jednak bezskutecznie i aż do chwili złożenia skargi w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych czynności, mimo uprzedniego wniosku skarżącej o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a następnie wezwania go do usunięcia naruszenia prawa, poprzez niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpatrzenie odwołania. Ostatecznie dopiero bez mała miesiąc po wniesieniu skargi ([...] grudnia 2018 r.) doszło do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia odwołania m.in. skarżącej. Podkreślić przy tym trzeba, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem, organ nie wykazał żadnych okoliczności na poparcie swego twierdzenia (zawartego w piśmie z [...] lipca 2017 r. dotyczącym wydłużenia terminu załatwienia sprawy) o skomplikowanym charakterze sprawy. W szczególności przeczy temu brak jakichkolwiek czynności zarówno przed, jak i po sporządzeniu pisma z 10 lipca 2017 r., zwłaszcza że to wyłącznie bezczynność organu doprowadziła do dezaktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. (stanowiącego faktyczną podstawę wydania decyzji przez organ I instancji). Stąd też chybione było twierdzenie zawarte w tym ostatnio wymienionym piśmie, o konieczności wyjaśnienia kwestii aktualności tego operatu, skoro doszło do tego już [...] maja 2017 r.. Przeczy temu również fakt, że przyczyną uchylenia decyzji Wojewody była przede wszystkim niemożność potwierdzenia aktualności tego operatu, wobec upływu ponad dwóch lat od daty jego sporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (k. 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., akapity 6 i 7). Stąd też z jednej strony, przez swą bezczynność organ doprowadził do ostatecznej niemożliwości wykorzystania wskazanego wyżej operatu szacunkowego, z drugiej zaś wykorzystał tę okoliczność do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co niewątpliwie jeszcze bardziej przedłuży całe postępowanie. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącą bezczynności. Trwała ona od [...] października 2016 r. (data wpływu akt do organu odwoławczego) do [...] listopada 2018 r. (data wniesienia skargi), a nawet do [...] grudnia 2018 r. (data wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania), tj. przez okres dwóch lat i 1,5 miesiąca. Ponadto nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne (prawie trzynastokrotne) przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia odwołania A. K. Zauważyć też trzeba, że bezskuteczne pozostały skierowane przez skarżącą do organu ponaglenie, wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a nawet wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tylko raz, pismem z [...] lipca 2017 r., organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazał nowy termin załatwienia sprawy ([...] września 2017 r.), przy czym nawet ten wydłużony termin nie został zachowany. Wręcz przeciwnie, został przekroczony o ponad dziewięć miesięcy. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, należało orzec jak w punktach 2. i 3. sentencji. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zaś podstaw do zastosowania z urzędu regulacji z art. 149 § 2 ppsa, skoro strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i nie zgłosiła stosownego wniosku w tym względzie. O kosztach postępowania w punkcie 4. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).