IV SAB/Wa 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. i P. J. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz K. M. i P. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. K. M. i P. J. – prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu przez ten organ sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla obywatelki [...] – V. I. Skarżące wniosły o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżące w dniu [...] marca 2019 r. złożyły do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatelki [...] – V. I. Organ zaś, pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżące nadmieniły, że w ich ocenie organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodano także, że organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym czasie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, zdaniem skarżących, podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Skarżące wskazały, że przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, dlatego uwzględniając podniesione uchybienia, należy – w ich ocenie – przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżące podniosły, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponoszą straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że w dniu [...] marca 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatelki [...] – V. I., na stanowisku młodszy cukiernik. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie kierowane do organu II instancji, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził podjęcie środków zapobiegawczych na przyszłość. Organ wskazał także, że złożony wniosek zawierał początkowo braki formalne, które po wezwaniu z dnia [...] maja 2019 r., skierowanym do pełnomocnika strony, zostały uzupełnione w dniu[...] czerwca 2019 r., w związku z czym Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ podkreślił, że w związku z wydaniem w sprawie decyzji nie ma podstaw do uwzględnienia żądania skarżących w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Organ dodał, że nie podziela zarzutów skargi o zaistniałej w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, a tym bardziej wystąpienia ich rażącej formy, gdyż wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Organ wojewódzki dodał także, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. Wnioski skarżących o nałożenia na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej organ wojewódzki uznał za bezzasadne. Organ dodał również, że w jego ocenie, z uwagi na liczbę wniesionych przez pełnomocnika skarżących jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców, Sąd powinien miarkować ewentualny zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki został złożony [...] marca 2019 r., natomiast przedmiotowe zezwolenie zostało wydane [...] czerwca 2016 r., a więc trzy miesiące od daty wszczęcia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem. Z akt postępowania wynika wprawdzie, że organ wzywał w jego toku pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz uczynił to dopiero pismem z [...] maja 2019 r. – w reakcji na wcześniej złożone w sprawie ponaglenie, co nastąpiło już po upływie określonego przepisami kodeksu miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. W tym stanie rzeczy organowi można zarzucić przeszło miesięczny okres bezczynności po tym, jak upłynął ustawowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że w realiach rozpatrywanego przypadku zaistniała bezczynność z całą pewnością nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Całe postępowanie trwało 3 miesiące, wobec czego uchybienie w terminowym załatwieniu sprawy przez organ, choć niewątpliwie wystąpiło, było na tyle nieduże, że nie zasługuje na to, by oceniać je w powyższych kategoriach. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ oczekiwanego przez strony zezwolenia z dnia [...] czerwca 2019 r., żądanie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, należy zauważyć, że w ocenie Sądu trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudności, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Mając to na względzie oraz biorąc dodatkowo pod uwagę niewielką skalę przekroczonego terminu załatwienia sprawy, nie uzasadnia to łącznie potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżące podniosły wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponoszą straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, co jak można wnosić po tak sformułowanej argumentacji, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez skarżące działalności. Skarżące zresztą swoich twierdzeń w żaden sposób nie potwierdziły stosownym materiałem dowodowym, wobec czego podniesiony przez nie zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I-IV sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Wskazany powyżej art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18), uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – Sąd uznał bowiem, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a.