IV SAB/Wa 582/19

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla H. M. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "skarżącą") – działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – H. M. - na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W motywach skargi podano, że [...] marca 2019 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na pracę dla H. M. na terytorium Polski. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W takiej sytuacji zaistniała bezczynność organu administracji publicznej. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny zwłoki leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne, przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest też wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Oczekując bowiem na wydanie zezwolenia na pracę skarżąca ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Nadto, organ nie może w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Opisane postępowanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W świetle powyższego skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Według organu w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162 %. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54.4 %. Zdaniem organu wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawia na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Również w czasie postępowania administracyjnego pracodawca nie zgłaszał powyższych twierdzeń. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy; ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wymierzenie grzywny jest również dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, przez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, dlatego brak podstaw do zastosowania tego środka. W przypadku uwzględnienia skargi organ wnosi o niezasądzanie też na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł w przeciągu ponad dwóch tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: Skarżąca [...] marca 2019 r. wniosła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. [...] maja 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek. [...] maja 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie, a [...] maja 2019 r. skargę na bezczynność organu. Organ w piśmie z [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia wniosku – [...] lipca 2019 r., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wezwał skarżącą - w terminie 14 dni - do złożenia stosownych dokumentów. [...] czerwca 2019 r. skarżąca złożyła dodatkowy dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej w skrócie: p.p.s.a.] - może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Do przypadków tych należą m. in. sprawy, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy skargi został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie zatem do tej regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m. in. skarg na bezczynność lub skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym określonym w art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a., w tym zgodnie z pkt 2 normy zawartej w § 1 powinna zawierać oznaczenie rodzaju pisma, a ponadto wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1 § 1 art. 57 p.p.s.a.). Skarga wniesiona przez skarżącą, działającą przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, czyniąc zadość temu wymogowi, została oznaczona jako "Skarga na "bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie". Tym samym, reprezentujący skarżącą pełnomocnik (radca prawny) wskazał wprost, że przedmiotowa skarga jest skargą na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie). Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej – w myśl art. 35 § 1 k.p.a. - obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. LEX nr 1406499, ew. orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca został złożony [...] marca 2019 r. Rozpatrzenie wniosku nie nastąpiło do dnia wniesienia skargi ([...] maja 2019 r.), a dalej i do dnia orzekania w sprawie przez Sąd ([...] listopada 2019 r.). Organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie do [...] czerwca 2019 r. (wezwanie do przedłożenia dokumentów), a następnie od uzupełnienia wniosku przez skarżącą ([...] czerwca 2019 r.). W świetle powyższego organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zatem w trakcie kontrolowanego postępowania pozostawał w bezczynności i taki stan nadal ma miejsce w sprawie. Opisane działanie organu bez wątpienia pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i podważa unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dopuszczenie się przez Wojewodę [...] bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 8 marca 2019 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) musiało skutkować zobowiązaniem organu do jego rozpatrzenia w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie zakreślonym - art. 35 § 3 p.p.s.a. - dla postępowania wymagającego postępowania wyjaśniającego, czyli w ciągu miesiąca. Orzeczona bezczynność została oceniona jako niemająca miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. Analizując całokształt okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzonej bezczynność nie można przypisać cechy rażącej z uwagi na wykazany, kilkumiesięczny, okres pozostawania organu w bezczynności. Ponadto przyczyna zaistnienia bezczynności nie leżała wyłącznie po stronie organu. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ był zmuszony wzywać skarżącą do uzupełnienia stosownego materiału w sprawie. Dokumentację skarżąca składała [...] maja i [...] czerwca 2019 r. Możliwość załatwienia sprawy w terminie prawem przypisanym mógł też zakłócić znaczny wzrost wpływu i ilość spraw pozostających we właściwości organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia, a to z kolei wskazuje na czynnik obiektywny, niewynikający ze złej woli organu. W przedstawionych okolicznościach bezczynności organu, Sąd uznał za niezasadne wymierzanie organowi grzywny czy przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie żądania oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny czy przyznaniu od organu na rzecz danego skarżącego sumy pieniężnej jest fakultatywne, zostało pozostawione uznaniu sądu. I tak Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, korzystając z możliwości uznania, nie przychylił się do zgłoszonego żądania. Stan sprawy i okoliczności nie przemawiają za zasadnością wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Skarżąca nie wykazała skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku doznała jakiejkolwiek krzywdy czy poniosła jakąkolwiek szkodę. Poprzestała na gołosłownym stwierdzeniu, że oczekiwanie na wydanie zezwolenia naraża ją na straty w związku z brakiem możliwości realizacji kontraktów. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i art. 151 p.p.s.a., a nadto art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania – w pkt 4 – postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącej złożyły się: wpis od skargi – w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – w wysokości 240 zł, odpowiadające połowie stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265), niepowiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, jako nieuiszczonej ze wskazaniem do konkretnej sprawy (np. identyfikowanej za pomocą sygnatury). Na dokonane miarkowanie kosztów postępowania zezwala art. 206 p.p.s.a. Sąd w warunkach rozpatrywanej sprawy uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę, jako adekwatnego za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Po pierwsze dlatego, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik co w niniejszej sprawie. Skargi sporządzone przez pełnomocnika praktycznie cechuje tożsama treść, podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, a różnią się danymi skarżących cudzoziemców i określeniami terminów wynikających z danego stanu sprawy. Już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) wskazał, że uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Po drugie rozpoznana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – została załatwiona przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie, co także świadczy o mniejszym nakładzie pracy pełnomocnika. Po trzecie skarga nie została uwzględniona w całości. Sąd uznał bowiem, wbrew postulatom skargi, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, a ponadto oddalił skargę w zakresie wniosków o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Należy też podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów (wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 167/19).