IV SAB/Wa 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 maja 2011 r., zmienionego ostatnio w dniu 8 lutego 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...], było prowadzone w sposób przewlekły, 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Zarząd Dzielnicy [...] do rozpatrzenia wniosku o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. przyznaje od Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego T. L. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5. zasądza od Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego T. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. T. L., reprezentowany przez adwokata, złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i budowie sześciu zjazdów z ul. [...] na działkach ew. o nr [...],[...] i [...], w obrębie [...], na terenie dzielnicy [...] w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 35 i 36 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób wielokrotnie naruszający określone ww. przepisach terminy. Skarżący wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym ( art. 119 pkt 4 p.p.s.a.); 2. stwierdzenie, że przewlekłość, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł; 4. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy, wskazując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte w maju 2011 r., a organ I instancji kilkakrotnie bezzasadnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy, które to rozstrzygnięcia były uchylane przez organ II instancji, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Natomiast decyzja SKO w [...] z kwietnia 2016 r. wraz z decyzją Zarządu Dzielnicy [...], zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1760/16. Ostatnia kolejna decyzja Zarządu Dzielnicy [...] została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Po tym jak akta wróciły we wrześniu 2017 r. do organu I instancji, nie podjął on żadnych czynności merytorycznych w sprawie. W dniu 2 stycznia 2018 r. skarżący złożył do SKO w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że akta sprawy po uchyleniu decyzji odmownej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], od organu II instancji otrzymał w dniu 20 września 2017 r. Następnie wyniku uchylenia przez SKO w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o zawieszeniu postępowania na 9 miesięcy z uwagi na procedowanie planu miejscowego rejonu [...] w granicach, których znajduje się ul. [...], akta sprawy organ otrzymał w dniu 23 stycznia 2018 r. Podkreślono, że aktualnie przygotowywany jest projekt uchwały Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie udzielenia upoważnienia Zastępcy Burmistrza do wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul [...] w Dzielnicy [...] w związku z tym, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zwróciła się o wyłączenie jej z prowadzenia postępowania ww. sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem w dniu 2 stycznia 2018 r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia uwzględnienie, czy nieuwzględnienie zażalenia przez organ drugiej instancji, gdyż jedynie istotny jest sam fakt wniesienia środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., przy czym ustawa nie określa w takim wypadku terminu do wniesienia skargi. Stąd też skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Na wstępie podkreślić należy, iż w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem aktu. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. Zgodnie z definicjami ustawowymi przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Wynika zatem z tego, że Sąd przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważa, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Zarząd Dzielnicy [...] prowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 23 maja 2011 r. zmienionym ostatnio w dniu 8 lutego 2013 r. w sposób przewlekły. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], która wpłynęła do organu pierwszej instancji 26 lipca 2017 r., akta sprawy Zarząd Dzielnicy [...] otrzymał w dniu 20 września 2017 r. Od tego momentu należy zatem rozważać terminowość podejmowanych przez organ czynności procesowych. Przypomnieć zatem należy, że przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego "Załatwianie spraw" regulują terminy załatwiania spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania ( art. 12 k.p.a.). Celem ich jest ochrona strony postępowania przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis ten należy rozumieć jako nakaz, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne. Długość terminu załatwienia danej sprawy może zależeć od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem z decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2017 r. jasno wynika, że do wydania wnioskowanej przez skarżącego decyzji zachodziła jedynie konieczność sporządzenia przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy. Tymczasem organ I instancji do dnia orzekania przez Sąd nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie załatwienia wniosku skarżącego. Stąd też należało stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązać Zarząd Dzielnicy [...] do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Z analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ I instancji po 20 września 2017 r., a więc po dacie otrzymania akt sprawy z organu II instancji nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ nawet nie dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. poinformowania strony postępowania przyczynach zwłoki w załatwieniu jego sprawy w terminie, wskazania nowego termin jej załatwienia i pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zwlekanie z podjęciem pierwszej czynności dowodowej, brak powiadomienia strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, świadczy o nieuzasadnionym odwlekaniu załatwienia sprawy i ewidentnym przekroczeniu terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., podczas gdy czynności w przedmiotowej sprawie mogły być podjętej wcześniej. W niniejszej sprawie odwlekanie podejmowania czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy skutkujące naruszeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. są w ocenie Sądu wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Wyjaśnić przy tym należy, że dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stąd też sąd orzekł o przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie na podstawie § 1a art. 149 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd uznał, że organ rażąco naruszył przepisy art. 12, 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. Sąd miał na uwadze również, że postępowanie z wniosku skarżącego de facto toczy się 2011 roku, organ po 20 września 2017 r. w ogóle nie podjął żadnej czynności procesowej ani nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony na podstawie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Z powyższych względów Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5000 zł, jako stanowiącą formę rekompensaty dla skarżącego adekwatną do stopnia przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 I 205 § 2 p.p.s.a.