IV SAB/Wa 594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia 11 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla M. M. – w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność w postępowaniu opisanym w punkcie 1. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 maja 2019 r. [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla M. M. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli zostanie on wydany przez organ po wniesieniu skargi; 3. przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie; 4. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę organ nie podjął żadnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania. Nie dopełnił też obowiązku określonego w art. 36 kpa i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, ani nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Biorąc zaś pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając uchybienia organu, zdaniem skarżącej należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia – ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Z kolei wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy, nie będąc zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek skarżącej zawierał braki formalne, co uniemożliwia wydanie decyzji i dlatego pismem z 13 czerwca 2019 r. wezwano ją do ich uzupełnienia w terminie 21 dni. Organ wskazał też, że ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania przez niego czynności wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków i obłożenia pracą jego pracowników. Organ odniósł się też do wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej i zasądzenie grzywny podnosząc, że jest on bezzasadny. Z kolei w przypadku uwzględnienia skargi, organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania lub ich odpowiednie miarkowanie na podstawie art. 206 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Dnia 11 listopada 2018 r. [...] z siedzibą w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla M. M.. W dniu 29 kwietnia 2019 r. Spółka [...] wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się cztery notatki służbowe, sporządzone przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego, dotyczące kontaktu telefonicznego z pełnomocnikiem [...] w dniach 29 kwietnia, 6 maja, 4 i 5 czerwca 2019 r. w sprawie dostarczenia wszystkich wypełnionych stron paszportu cudzoziemca. 30 maja 2019 r. Spółka [...], działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 13 czerwca 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał pełnomocnika [...] do złożenia w terminie 21 dni kopii wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca lub innego ważnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, co do zasady okazała się uzasadniona. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Art. 149 § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a ppsa wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazując na powyższe należy zatem podnieść, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, że wniosek został wniesiony 11 listopada 2018 r., a więc w dniu ustawowo wolnym od pracy, stąd też dopiero od następnego dnia można liczyć termin do załatwienia sprawy. Natomiast pierwsza należycie udokumentowana czynność w sprawie miała miejsce dopiero 13 czerwca 2019 r., tj. po upływie siedmiu miesięcy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że skuteczne były rzekome telefoniczne wezwania pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, udokumentowane jedynie notatkami służbowymi. W tym względzie zastosowanie winny znaleźć przepisy Działu I. Rozdziału 8. Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 39 i następne. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne wskazują bowiem w jakich przypadkach można dokonywać określonych czynności m.in. telefonicznie (np. art. 14 i art. 55 kpa), lecz żaden z nich nie odnosi się do wzywania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zauważyć należy, że bezskuteczne pozostało wystosowane przez stronę ponaglenie z 24 kwietnia 2019 r. Reakcja organu nastąpiła dopiero po upływie kolejnego z górą półtora miesiąca i było nią z jednej strony nadanie biegu ponagleniu, z drugiej zaś wystosowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Co istotne, organ nie zastosował się nawet do nakazu zawartego w art. 36 kpa i nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego termin załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Zaznaczyć należy, że od chwili wpływu wniosku do organu (11 listopada 2018 r.) do dnia podjęcia przez niego pierwszej czynności, tj. wystosowania do pełnomocnika strony pisma z 13 czerwca 2019 r., organ nie podejmował żadnych realnych czynności zmierzających do nadania sprawie biegu. Nie zareagował nawet na ponaglenie strony, ani nie zawiadomił jej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. Pozostawał zatem w bezczynności przez siedem miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 11 listopada 2018 r. Organ I instancji powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa, jednak we właściwym czasie nie dopełnił tego obowiązku informacyjnego. Nawet wniesienie ponaglenia nie poskutkowało podjęciem czynności w sprawie i dopiero skarga okazała się skutecznym środkiem. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Wojewody [...] pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, po analizie akt administracyjnych przede wszystkim należy stwierdzić, że wniosek nie został dotychczas załatwiony. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji uznając, że właściwy będzie termin wskazany w skardze, tj. czternastu dni. Sprawa nie należy bowiem do kategorii skomplikowanych, więc chociaż w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania do uzupełnienia braków formalnych, to biorąc pod uwagę datę orzekania przez Sąd – określony w tym wezwaniu termin z pewnością już upłynął. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 11 listopada 2018 r., tj. od dnia wniosku – do dnia wniesienia skargi. W okresie tym organ nie podjął żadnej realnej czynności przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionował, zaś wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie świadczą o rażącym charakterze naruszenia prawa. Stwierdzenia tego nie jest w stanie zniweczyć (powoływany przez organ jako usprawiedliwienie) znaczny wzrost wpływu spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwienia ich w terminach ustawowych. Dlatego też w punkcie 2. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ani nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny – zgodnie z art. 154 § 6 ppsa, o co wnioskowano w skardze. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na ustalony okres bezczynności i brak rzeczywistego uzasadnienia skargi w tym względzie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w świetle powyższych ustaleń całkowitym nieporozumieniem jest podnoszenie w uzasadnieniu skargi faktu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu przez kilkanaście miesięcy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 151 ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 3. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 4. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do skargi nie dołączono dowodu poniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, dlatego też nie mógł być uwzględniony wniosek strony o objęcie tej kwoty zasądzonymi kosztami postępowania. Na zakończenie wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 206 ppsa instytucji miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania.