IV SAB/Wa 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. i E.J. na przewlekłe postepowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących M.B. i E.J. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. M.B. i E.J. reprezentowane przez adwokata wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1977 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...], o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za działkę ew. nr [...], o pow. 1022 m2, obj. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Pełnomocnik skarżących wniósł o: 1. stwierdzenie, że w postępowaniu w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiła przewlekłość postępowania, 2. wyznaczenie organowi niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżące w dniu 17 listopada 2011 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z dnia [...] października 1977 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1977 r. , znak [...]. Pismami z dnia 2 lipca 2012 r., z dnia 30 stycznia 2013 r. i z dnia 11 czerwca 2014 r. pełnomocnik stron występował do organu o udzielenie informacji co do stanu sprawy. Organ pismem z dnia 13 lutego 2014 r. poinformował, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 30 kwietnia 2014 r., który to termin nie został dotrzymany. Zawiadomieniem z dnia 14 października 2013 r. organ zawiadomił strony o zebraniu w sprawie materiału dowodowego, a następnie pismem z dnia 21 lipca 2014 r. wystąpił o nadesłanie aktualnych adresów następców prawnych W.P., co zostało wykonanie przez strony pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Pełnomocnik wskazał, iż organ informował o przewidywanym terminie zakończenia postepowania, czy też o zebraniu w całości materiału dowodowego, jednakże pomimo tych czynności postępowanie to trwa w dalszym ciągu bez spełnienia wymagań określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Od lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie podjął żadnych czynności, nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż Wojewoda [...] pismem z dnia 29 listopada 2011 r. przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wg właściwości pismo z dnia 17 listopada 2011 r. M.B. i E.J., zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1977 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. Minister pismem z dnia 9 lipca 2012 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku skarżących, i jednocześnie drugim pismem z tej samej daty zwrócił się od pełnomocnika skarżących o podanie adresów M.P. i S.P. następców prawnych zmarłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia 9 lipca 2012 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie akt archiwalnych dotyczącej tej nieruchomości. Następnie odrębnymi pismami z dnia 2 lipca 2013 r. organ wystąpił do Starosty [...] o informację o aktualnym stanie prawnym nieruchomości i do Urzędu Miasta w [...] o akta archiwalne dot. tej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia 2 lipca 2013 r. powiadomił skarżące, że termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi w dniu 31 października 2013 r., zaś pismem z dnia 14 października 2013 r. zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Minister pismem z dnia 13 lutego 2014 r. poinformował strony, że termin rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 30 kwietnia 2014 r. Po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnika skarżących z dnia 11 czerwca 2014 r., organ wystąpił pismem z dnia 21 lipca 2014 r. do stron o wskazanie adresów M.P., Z.P. i S.P., będących następcami prawnymi byłego właściciela W.P. Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. organ informuje strony, że termin rozstrzygnięcia nastąpi w dniu 30 września 2014 r. Minister po otrzymaniu informacji od pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 13 sierpnia 2014 r., że następcy prawni W.P. nie żyją, w dniu 11 grudnia 2015 r. wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ich akta zgonu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 , art. 100 § 1 w zw. z art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postepowanie wszczęte z wniosku skarżących, jednocześnie wzywając je do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku po S.P., M.F. z d. P. i Z.P. lub do wystąpienia do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych 3 w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec tego, że w niniejszej sprawie następcy prawni byłego właściciela nie żyją, a brak jest dokumentów wskazujących na następstwo prawne po nim, to postępowanie należało z urzędu zawiesić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 §1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowe w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Skoro bowiem organ w bezczynności już nie pozostaje, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek M.B. i E.J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...] do czasu otrzymania dokumentu potwierdzającego nabycie prawa do spadku po S.P., M.F. z d. P. i Z.P. W tej sytuacji stwierdzić należy, w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w stanie przewlekłości, ani w stanie bezczynności. Stosownie bowiem do treści art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (np. załatwiając sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej) zobowiązany byłby wydać akt (decyzję administracyjną) w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 k.p.a. po postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego aktem, który może być wydany jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne. Z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem skarżących obecnie jest zawieszone, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. W tym zakresie postępowanie sądowe stało się bowiem bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc z kolei do rozważań merytorycznych dotyczących przewlekłości organu wyjaśnić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, pub. CBOSA). Zatem, gdy chodzi o ocenę zasadności skargi w zakresie stanu przewlekłości organu od momentu otrzymania w dniu 6 grudnia 2011 r. wniosku z dnia 17 listopada 2011 r. do momentu wydania w dniu 17 grudnia 2015 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżących, że organ w tym okresie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji administracyjnych. Z analizy akt wynika, że pierwsze czynności w tej sprawie organ podjął w dniu 9 lipca 2012 r., a więc po 6 miesiącach od otrzymania w dniu 6 grudnia 2011 r. wniosku, zawiadamiając skarżące o wszczęciu postępowania, występując do pełnomocnika skarżących o nadesłanie adresów następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości J.P. oraz do Archiwum Państwowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotu sprawy. Kolejną czynnością organu w sprawie było poinformowanie - po upływie prawie 12 miesięcy – pełnomocnika skarżących pismem z dnia 2 lipca 2013 r. o terminie załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r. Pismem z tej samej daty organ występuje do Urzędu Miasta w [...] o przesłaniem akt archiwalnych przedmiotowych decyzji. Następnie pismem z dnia 14 października 2013 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadamia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodnym sprawy. Organ nie wydaje decyzji wyznaczanym terminie do 31 października 2013 r., lecz pismem z dnia 13 lutego 2014 r., informuje strony o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy – do dnia 30 kwietnia 2014 r. Organ również nie dotrzymuje tego terminu do wydania decyzji. Natomiast pismem z dnia 21 lipca 2014 r. zwraca się do pełnomocnika skarżących o wskazanie adresów następców prawnych W.K. Kolejny termin wydania rozstrzygnięcia sprawy organ wyznacza do dnia 30 wrzesnia 2014 r., zawiadamiając o tym strony pismem z dnia 22 lipca 2014 r. Tego terminu organ również nie dotrzymuje, a po otrzymaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. skargi do Sądu, organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. zawiesza z urzędu postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu przedstawiony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że organ prowadził postępowanie przewlekle, z naruszeniem zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., gdyz kolejne czynności w sprawie podejmowane były w dużych odstępach czasowych, zaś z akt sprawy nie wynika aby było to usprawiedliwione okolicznościami niezależnymi od organu. Brak załatwienia sprawy przez okres 4 lat należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania, aczkolwiek przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego, bowiem organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tylko tyle, że nie doprowadziły one do ostatecznego zakończenia postępowania, a jedynie do zawieszenia postępowania z urzędu w celu ustalenia następców prawnych po S.P., M.F. z d. P. i .P. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.ps.a.