IV SAB/Wa 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza bezczynność Prezydenta [...], 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia postępowania, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez P.M. jest bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowaniu z tytułu podziału nieruchomości, położonej w [...] w Dzielnicy [...], stanowiące: dz.w. [...] o pow. 3779 m², przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...] ([...]), dz.ew. [...] o pow. 2142 m², przeznaczoną pod drogę - ul. [...] ([...]), dz.ew. [...] o pow. 4642 m², przeznaczoną pod drogę - ul. [...] ([...]), dz.ew. [...] o pow. 4067 m², przeznaczoną pod drogę - ul. [...] ([...]), dla których prowadzona jest księga wieczysta [...], powstałe z podziału dz.ew. [...] z obrębu [...]. Strona skarżąca w toku postępowania wskazała, że działki te, na podstawie decyzji [...] z dnia [...] września 2014 r. Prezydenta [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW [...], stały się własnością [...]. Wnioskiem z dnia 29 października 2014 r., złożonym w Urzędzie [...] w dniu 31 października 2014 r., P.M., oświadczając, że działa na podstawie umowy z dnia [...] października 2014 r. przelewu wierzytelności pomiędzy [...] S.A. a P.M., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...]" z siedzibą w [...], zwrócił się o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o odszkodowaniu za ww. nieruchomości gruntowe. Wniosek ten, pozostawiony został bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. ze względu na niedostarczenie dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Następnie w dniu 4 lutego 2015 r. P.M. ponowił swój wniosek, wskazując, że w dniu 1 grudnia 2014 r. złożone zostały wnioski o podjęcie negocjacji, które dotychczas nie odbyły się i że w tym stanie rzeczy należy przyjąć, że próba przeprowadzenia negocjacji została przez wnioskodawcę podjęta, lecz nie zakończyła się sukcesem z braku dobrej woli po stronie organu. Pismem znak: [...] z dnia [...] maja 2015 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], w odpowiedzi na wskazane we wniosku zarzuty wskazała, że wnioskodawca został poinformowany o czynnościach, jakie są niezbędne do podjęcia rokowań. Było to m.in. wykreślenie przez dotychczasowego właściciela działek, [...] S.A., bardzo dużej liczby wpisów, dotyczących roszczeń osób trzecich o wybudowanie budynku i wyodrębnienie lokalu na warunkach określonych w umowie deweloperskiej, figurujących w dziale III księgi wieczystej, w której uregulowane były jedynie ww. działki, przeznaczone pod drogi. Postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm, określanej dalej jako: "u.g.n.") za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] stanowiący dz.ew. [...] o pow. 3779 m², [...] o pow. 2142 m², [...] o pow. 4642 m² i [...] o pow. 4067 m², wszystkie z obrębu [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P.M. Wojewoda [...], postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 4 maja 2015 r. P.M., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2013 r. poz. 267, ze zm.; określanej dalej jako K.p.a.), wniósł do Wojewody [...] o wyznaczenie Prezydentowi [...] terminu na rozpatrzenie sprawy, lecz Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uznał zażalenie na bezczynność organu za bezpodstawne. W skardze na bezczynność skarżący podkreślił, że zostały złożone wnioski o podjęcie negocjacji w sprawie przedmiotowych nieruchomości, jednak na skutek bezczynności jednostek wewnętrznych Urzędu Miasta, negocjacje te dotychczas nie odbyły się. Trwała jedynie wewnętrzna korespondencja. Następnie zostały złożone kolejne wnioski z prośbą o podjęcie negocjacji. Również na pismo skierowane do Dzielnicy [...], wyznaczające kolejny termin do przeprowadzenia negocjacji, nigdy nie wpłynęła żadna odpowiedź. Skarżący stwierdził, że nie ma dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie negocjacji, co jest efektem bezczynności podmiotów uprawnionych do ich przeprowadzania w imieniu Miasta [...]. Wnioski o podjęcie negocjacji zostały złożone co najmniej dwukrotnie i zachowanie każdorazowo odpowiedniego terminu pozwalającego na podjęcie rozmów. W ocenie skarżącego działania organu, a właściwie ich brak, noszą znamiona "bezczynności", gdyż organ administracji w przeciągu ponad 15 miesięcy całą swoją działalność ograniczył do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjni w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. W dniu 4 lutego 2015 r. P.M. ponowił wniosek o wydanie decyzji w sprawie odszkodowania za wymienione na wstępie działki wskazując, że w dniu 1 grudnia 2014 r. złożone zostały wnioski o podjęcie negocjacji, które nie odbyły się i że w tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż próba przeprowadzenia negocjacji została przez wnioskodawcę podjęta, lecz nie zakończyła się sukcesem z braku dobrej woli po stronie organu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] stanowiący dz.ew. [...] o pow. 3779 m², [...] o pow. 2142 m², [...] o pow. 4642 m² i [...] o pow. 4067 m², wszystkie z obrębu [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P.M. Wojewoda [...], postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do przyjętego w judykaturze sposobu rozumienia bezczynności, a więc przedmiotu skargi złożonej w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność (tak m.in. NSA w wyroku z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt OSK 2236/15, CBOSA). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to we właściwym terminie. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomości. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Dokonując zatem wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n., w szczególności ustalając, kiedy można uznać, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, należy przyjąć powszechne rozumienie tego zwrotu. Jest oczywiste, że nie dochodzi do uzgodnienia wysokości odszkodowania, gdy na propozycję jednej ze stron, druga odpowiada, że odszkodowania nie wypłaci. Nie dochodzi do uzgodnienia wysokości odszkodowania także wtedy, gdy jedna ze stron w ogóle nie odpowie na propozycję drugiej strony. Przy czym rozsądnym jest przyjęcie, że należy uwzględnić czas konieczny do namysłu nad otrzymaną propozycją. Zatem w przypadku braku odpowiedzi na konkretną propozycję wysokości odszkodowania o tym, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania można mówić dopiero wtedy, gdy upłynął czas konieczny do namysłu. Podobnie traktować należy działania pozorne, czyli sytuację, w której udziela się odpowiedzi na otrzymaną propozycję i wprost nie odmawia się wypłacenia odszkodowania, ale robi się wszystko, aby ustalenie i wypłatę odszkodowania odwlec. Należy ponadto zauważyć, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie wynika, aby rokowania prowadzone w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania miały być w jakiś szczególny sposób udokumentowane, w szczególności w postaci protokołu z przeprowadzonych rokowań. Wystarczy, że stanowiska stron wyraźnie wynikają z ich zachowania (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 522/12, CBOSA). Skoro zatem w dniu 4 lutego 2015 r. ponowiony został wniosek o wypłatę odszkodowania, a mimo, że negocjacje nie dały rezultatu, postępowanie administracyjne nie zostało w tej sprawie wszczęte, to zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony. Biorąc to pod uwagę, nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wskazuje, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Trzeba mieć tu na uwadze fakt, że to organ jest tzw. gospodarzem postępowania. W szczególności poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyrokach z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14, oraz z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/14, CBOSA. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. przez Prezydenta [...], uchylonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Sąd nie przypisał bezczynności charakteru rażącego. Sąd nie przesądził również wątpliwości organu w zakresie podmiotowej legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania oraz sposobu zakończenia negocjacji, jako negatywnych przesłanek do wypłaty odszkodowania, bowiem – jak wskazano na wstępie – zakres kognicji Sądu w sprawie bezczynności nie obejmuje kontroli poprawności merytorycznej działań organu (rozstrzygnięcie organu, którego brak powoduje skargę na bezczynność objęty jest możliwością odrębnego zaskarżenia do Sądu). Tym samym, skoro organ nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania ze względu na wątpliwości co do możliwości wszczęcia, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w zakresie niewydania decyzji w przedmiocie bezczynności, bowiem wymagałoby to dokonania przez Sąd oceny merytorycznej zasadności wniosku o wszczęcie postepowania. Skarga ta mogła zostać przez Sąd potraktowana i uwzględniona jako skarga na brak wypowiedzi organu w zakresie wszczęcia postępowania. Prezydent [...], będąc związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku powinien wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia postępowania w stosunku do wniosku o wypłatę odszkodowania. Jeżeli organ uzna oczywisty brak przesłanek pozytywnych do wszczęcia tego postępowania, to powinien odmówić jego wszczęcia. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wyjaśnienie wszelkich ewentualnych wątpliwości np. dotyczących skuteczności cesji wierzytelności, które wymagają przeprowadzenia postępowania administracyjnego, powinny się odbywać w jego trakcie, a zatem po wszczęciu postępowania. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), przyjmując stawkę wynagrodzenia za czynności adwokackie w kwocie 480 zł.