IV SAB/Wa 600/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...]. z siedzibą w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 600/19 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] maja 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła bezczynność Wojewodzie [...], polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla S. S.. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez Organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca w dniu [...] marca 2019 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla S. S.. Organ zaś, pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka nadmieniła, że w jej ocenie Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że Organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym terminie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, zdaniem Skarżącej, podejmowane przez Organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie Organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, dlatego uwzględniając podniesione uchybienia, należy – w jej ocenie – przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, Skarżąca podniosła, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że w dniu [...] marca 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatela [...] – S.S., w charakterze pakowacza. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie kierowane do Organu II. instancji, który postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał także, że w dniu [...] maja 2019 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia niezbędnych dokumentów w terminie 21 dni. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...].06.2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. wniesiono skargę na bezczynność Organu. Natomiast [...] czerwca 2019 r., w związku z uzupełnieniem brakującej dokumentacji, Wojewoda [...] wydał żądane zezwolenie dla Cudzoziemca. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Organ podkreślił, że w związku z załatwieniem sprawy nie ma podstaw do uwzględnienia żądania Skarżącej zobowiązania Organu do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Dodał, że nie podziela zarzutów skargi o zaistniałej w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, a tym bardziej wystąpienia ich rażącej formy, gdyż wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników Organu, a załatwienie sprawy wymagało uzupełnienia dokumentacji czego ostatecznie Skarżąca nie uczyniła. Organ wojewódzki dodał także, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. Wnioski Spółki skarżącej o nałożenia na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej Organ wojewódzki uznał za bezzasadne. Dodał również, że w jego ocenie, z uwagi na liczbę wniesionych przez pełnomocnika Skarżącej spółki jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców, Sąd winien miarkować ewentualny zwrot kosztów na rzecz Strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, wniosek o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pracę został złożony [...] marca 2019 r. Zanim więc podjęto pierwsze czynności w sprawie, polegające na wezwaniu przez Organ I. instancji Skarżącej do uzupełnienia braków tego wniosku ([...] maja 2019 r.) upłynęło około półtora miesiąca, w którym to czasie nie były przez Wojewodę podejmowane żadne czynności w tej sprawie. Uprzednio miało miejsce ponaglenie ([...] kwietnia 2019 r.). Z akt sprawy zatem jednoznacznie wynika, że pierwsze czynności Organu zostały podjęte już po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, po wniesieniu przez Stronę skarżącą ponaglenia. W jego wyniku Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zaistniałych okolicznościach, nie budzi wątpliwości Sądu, że co najmniej w podstawowym – miesięcznym okresie do załatwienia sprawy, o jakim stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Organ pozostawał bezczynny, nie wydając w tym czasie rozstrzygnięcia i nie podejmując żadnych czynności zmierzających ku zakończeniu sprawy. Całe zaś postępowanie prowadzone przed Organem I. instancji trwało ponad 2 i pół miesiąca, przekroczyło więc dopuszczalny termin kodeksowy. W tym stanie rzeczy można zarzucić Wojewodzie bezczynność. Organ I. instancji zakończył postępowanie w sprawie wydając żądane zezwolenie, stąd bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone - pkt I sentencji). Wojewoda naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy bezczynność ta z pewnością nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I-III sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej lub nałożenia na Organ grzywny, należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, nie uzasadnia ona potrzeby nakładania na Organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie było także podstaw do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, co jak można wnosić po sformułowanej w ten sposób argumentacji, miało zostać zrekompensowane przyznaniem od Organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez Spółkę działalności. Spółka zresztą swoich twierdzeń w żaden sposób nie udokumentowała stosownym materiałem dowodowym. Wobec tego podniesiony przez nią zarzut jest całkowicie chybiony, zwłaszcza wobec faktu, że w terminie braków wniosku nie uzupełniła, co stało się przyczyną pozostawienia go bez rozpoznania. W tym zakresie należało skargę oddalić (pkt IV sentencji). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Powołany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi na miarkowanie kosztów postępowania. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należało bowiem uwzględnić, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw dotyczących cudzoziemców, o podobnym stanie faktycznym i prawnym (tyczących zezwoleń na pracę), w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika mają w zasadzie tożsamą treść, są w nich podnoszone jednakowe wnioski i zarzuty, a różnią się danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, a więc bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie , w ocenie Sądu, mniejszy nakład pracy pełnomocnika uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał - wbrew jej postulatom - że bezczynność nie miała rażącego charakteru, poza tym skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy, pozwalający na miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie tego wynagrodzenia o 50 % będzie adekwatne do wykonanej przez pełnomocnika pracy. Wskazane okoliczności uzasadniają więc zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a.