IV SAB/Wa 622/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego M.B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M.B. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia[...] lipca 2020 r. Nr [...], 2. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz małoletniego skarżącego M.B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 15 stycznia 2021 r. M. B. jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna M. B. (dalej również jako: "skarżący", "cudzoziemiec", "strona") wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - dalej: Szef Urzędu - w sprawie rozpatrzenia jego odwołania złożonego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. (znak [...]), udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] lipca 2021 r. . Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] udzielił małoletniemu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, ale z terminem do [...] lipca 2021 r. Skarżący poprzez przedstawiciela ustawowego złożył 8 września 2020r. (data złożenia w urzędzie) odwołanie za pośrednictwem Wojewody [...] . Pismem z 16 września 2020 r. (wpływ do organu odwoławczego 21 września 2020 r.) Wojewoda [...] przekazał odwołanie do organu II instancji. Pismem z 1 grudnia 2020 r. ustanowiony pełnomocnik profesjonalny strony złożył dodatkowe dokumenty, a następnie w dniu 2 grudnia 2020 r. wpłynęło do Szefa Urzędu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Po tej czynności pełnomocnik złożył umowę najmu oraz wnioskował o wydanie decyzji. W dniu 16 marca 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Urzędu. Zarzucił organowi naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania w sprawie; dalej art. 7 k.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia sprawy; dalej art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu, 2) zobowiązanie organu do zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. i udzielenie skarżącemu zgody na pobyt czasowy na terytorium RP do [...] kwietnia 2023 r. w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że wszystkie przesłanki udzielenia zgody na pobyt czasowy uregulowane w art. 187 pkt 8 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) zostały spełnione. Zdaniem strony organ II instancji dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami do wydania decyzji o udzieleniu zgody do [...] kwietnia 2023 r.. Organ ten jest w bezczynności od [...] października 2020 r. albowiem dysponuje całym materiałem i nie zachodzą przesłanki do jego uzupełnienia lub przekazania sprawy do organu I instancji. Co prawda organ udzielił zgody, ale jedynie na okres 1 roku, a zdaniem strony brak podstawy prawnej na określenie takiego terminu. Strona podnosi, że do dnia złożenia skargi szef Urzędu nie rozpatrzył odwołania, nie wyznaczył dodatkowego terminu i nie poinformował o przyczynie niezałatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika sprawa nie jest skomplikowana, wszelkie dokumenty zostały złożone i powinna zostać ona załatwiona w terminie jednego miesiąca. Jako uzasadnienie przyznania sumy pieniężnej podano bezpodstawne przedłużanie postępowania oraz utratę zaufania skarżącego do władzy publicznej wobec braku uwzględnienia zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, iż prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania przed organem odwoławczym nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej . Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) Szef Urzędu postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ważności udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy oraz udzielić małoletniemu zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymać zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Sąd zauważa, że ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) nie przewiduje szczególnego terminu na załatwienie wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w dniu 2 grudnia 2020 r. - w trybie art. 37 § 1-3 k.p.a. - ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Zatem rozpatrując przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie odwołanie skarżącego od decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynęło do organu II instancji w dniu 21 września 2020 r. W dacie wniesienia skargi na bezczynność (data wpływu do organu 16 marca 2021 r.) postępowanie odwoławcze nie było zakończone. Organ II instancji wydał decyzję dopiero [...] kwietnia 2021 r., stan bezczynności ustał zatem po wniesieniu skargi, przed dniem wydania niniejszego wyroku. Wskazać należy, iż gdy zarzucany stan bezczynności ustaje przed rozpoznaniem skargi i rozstrzygnięciem przez Sąd – to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (a bardziej ogólnie: do załatwienia odwołania). W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla takiej skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd – biorąc pod uwagę opisany wyżej tok postępowania - stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. sentencji). Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy otrzymał odwołanie w dniu 21 września 2020 r. (art. 35 § 3 in fine k.p.a.), natomiast decyzję wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. Stan bezczynności trwał od [...] października 2020 r. Do [...] kwietnia 2021 r., czyli około 6 miesięcy. Prawdą jest, że w tym czasie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania, jak również nie podjął żadnej czynności w sprawie. W decyzji z [...] kwietnia 2021 r. dokonał oceny zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego oraz materiału dowodowego złożonego do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego w toku postępowania odwoławczego i uznał, że zasadne jest wydanie decyzji, w której wydłużono termin pobytu małoletniego. W sposób oczywisty postępowanie organu nie nosi cech unikania podjęcia decyzji lub lekceważenia procesowych uprawnień strony. Z tego względu Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było bez cechy rażącego naruszenia prawa. Suma pieniężna czy też grzywna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. to dwa alternatywne środki o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub/i suma pieniężna) należy do sądu, a rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność i przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność. Podobnie dyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie mu grzywny musi znajdować uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie bezczynność nie ma charakteru rażącego i jest wynikiem szeregu okoliczności, które powodują naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oddalono wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu (pkt 4. sentencji wyroku). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 5. sentencji wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.