IV SAB/Wa 624/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1) Zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z 23 kwietnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku B.K. określonego w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B. K. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (zwany dalej "stroną skarżącą",) pismem z [...] maja 2019 r. wniósł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A, dla L. M.. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] z ww. wnioskiem. Pismem z [...] maja 2019 r. wniesiono ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wniosek zawierał braki formalne, w związku z czym pismem z [...] czerwca 2019 r. organ administracji publicznej wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania oraz wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie na dzień [...] lipca 2019 r. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając organowi bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając, naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Strona wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni , - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości; - zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że zaistniała bezczynność, gdyż organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § k.p.a i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia oraz, pomimo podjęcia w prawnie określonym terminie czynności w sprawie, nie zakończył jej wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że obecnie wydanie decyzji nie jest możliwe z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji przez skarżącego. Nadto organ wyjaśnił, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, ani z jej formą rażącą. W sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a nadto wszelkie opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków (wzrost na przestrzeni od 2015 do 2018 r. o 162 %). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, wbrew odmiennemu stanowisku organu administracji publicznej, poprzedziła wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Określają jedynie, kiedy strona może wystąpić z ponagleniem – wynika to wprost z art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznanej sprawie ponaglenie zostało wniesione pismem z [...] maja 2019 r. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione. Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Mając powyższe na uwadze, trzeba przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności (lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły). Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Analiza akt rozpoznanej sprawy wskazuje, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). Organ pierwszą czynność w sprawie wykonał dopiero [...] czerwca 2019 r., już po wniesieniu ponaglenia przez stronę, podczas gdy wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę został złożony [...] kwietnia 2019 r. W dniu wniesienia skargi upłynęły również ustawowe terminy na załatwienie sprawy wynikające z art. 35 k.p.a. Organ przy tym co prawda skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a., jednak nie dotrzymał terminu tak wyznaczonego. Nadto postępowanie nie zostało zakończone aż do daty wydania wyroku przez Sąd, co oznacza że sprawa jest rozstrzygana przez organ co najmniej 6 miesięcy. Dlatego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku w terminie 2 tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając iż wskazany termin będzie wystarczający do rozpoznania wniosku, jak również w pkt 2 wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że w okresie prowadzonego postępowania – co Sądowi jest wiadome z urzędu – do organu wpłynęła znaczna ilość wniosków, które wymagały zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Powyższe nie usprawiedliwia co do zasady zwłoki w powadzeniu spraw przez organ, ale ma wpływ na ocenę czy w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że w analizowanym okresie do organu wpłynęły również duże ilości pism procesowych w postaci ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminie, jak również skarg na bezczynność organu. Wskazane zdarzenia spowodowały po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych czynności związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem ponagleń do właściwego Ministra, sporządzeniem odpowiedzi na skargi i ich przekazaniem do WSA. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego ma merytoryczne rozpoznawanie wniosku o udzielenie zezwolenia. Sądowi również wiadomym jest, że organ we wcześniejszym czasie podjął działania reorganizacyjne w celu przyspieszenia procedowania spraw, niewątpliwie jednak nagły wpływ takiej ilości korespondencji był okolicznością obiektywną, która uniemożliwiła organowi niezwłoczne załatwienie sprawy. Wreszcie okolicznością, która również miała wpływ na ocenę, że bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru jest fakt, że w analizowanym okresie zgodnie z kalendarzem, wystąpiły dwie przerwy w pracy urzędu - tj. święta wielkanocne i majowe. Same w sobie nie stanowią one o braku bezczynności, ale zdaniem Sądu mają znaczący wpływ przy ocenie charakteru tej bezczynności. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę w pkt 4 wyroku oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać bowiem trzeba, że orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (100 zł). Zdaniem Sądu wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania (100 zł zamiast 480 zł), gdyż radca prawny D. K. reprezentuje skarżącego w ponad 480 analogicznych sprawach, które dotyczą zasadniczo tożsamego zagadnienia z tym, które było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Zarzuty postawione przez autora wszystkich skarg są tożsame. Sąd uwzględnił zatem realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego we wszystkich tych sprawach a nadto stopień zawiłości sprawy. W tym zaś zakresie, jak wskazuje się w orzecznictwie (postanowienie NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt I OZ 957/19, niepublikowane), w ramach nakładu pracy pełnomocnika, Sąd uwzględnia wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, a także obszerności zgromadzonego w sprawie materiału. Mając na uwadze okoliczności rozpoznanej sprawy, w szczególności fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy oraz że stopień zawiłości sprawy nie jest znaczny, a także fakt że rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie, jak i fakt, że skarga nie została uwzględniona w całości, Sąd uznał, że 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania jest kwotą adekwatną do realnego nakładu pracy pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.