IV SAB/Wa 631/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla D. L. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla D. L. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałej części, V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu przez ten organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla D. L.. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu 18 kwietnia 2019 r. złożyła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę, a organ pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego jego rozpoznania, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym terminie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego, podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, co uzasadnia ocenę, że uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżący podniósł, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 18 kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę w charakterze pakowacza dla obywatela [...]. W dniu 24 maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie kierowane do organu II instancji. Minister postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał także, że w dniu 31 maja 2019 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia niezbędnych dokumentów, które strona uzupełniła 13 czerwca 2019 r. Następnie w dniu 25 czerwca 209 r. wezwano Stronę do kolejnych dokumentów i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 25 lipca 2019 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie przez skarżącego dokumentacji. Wydanie decyzji będzie możliwe po uzupełnieniu przez pełnomocnika dokumentacji w sprawie. W przedmiotowej sprawie zdaniem Organu nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%.W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4% Wnioski skarżącego o nałożenie na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej uznał za niezasadne. Organ wniósł o niezasądzanie lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na dużą liczbę wniesionych przez pełnomocnika skarżącego jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Następnie Wojewoda [...] – po uprzednim wezwaniu przez Sąd – wskazał, że w dniu [...] lipca 2019 r., wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i dołączył ją do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla D. L. jest zasadna. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył wniosek [...] lipca 2019 r. W tym dniu Wojewoda wydał zezwolenie na pracę Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem uczynił to po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (30 maja 2019 r.), ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez Sąd. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność organu - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Wojewodę, aby tenże rozpatrzył wniosek, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt I. niniejszego wyroku. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została rozpoznana przez organ. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony 18 kwietnia 2019 r. W dniu wniesienia skargi upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. Organ przed upływem terminu ustawowego do rozpatrzenia sprawy nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. i nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby zwłokę. Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ było wezwanie z 31 maja 2019 r. skierowane do wnioskodawcy na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. o uzupełnienie dokumentów potwierdzających uiszczanie składek i jednocześnie poinformowano, że przewidywany termin wydania decyzji to 1 lipca 2019 r. Następnie 25 czerwca 2019 r. Strona została wezwana po raz kolejny w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do dokumentów potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, określonych w informacji starosty. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...] lipca 2019 r. W wyznaczonym terminie po ponad 3 miesiącach od złożenia wniosku i po dwukrotnym wezwaniu strony do uzupełnienia braków wniosku Organ wydał decyzję w sprawie. Jak wskazano powyżej Organ rozstrzygnął sprawę już po wniesieniu skargi wydając [...] lipca 2019 r. wnioskowane zezwolenie na pracę. Przekroczył więc wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., określony jako obowiązujący co do zasady, termin do załatwienia sprawy. Organ niewątpliwie pozostawał więc w zwłoce w rozpoznaniu wniosku naruszając kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie bezczynności przez sąd (pkt II wyroku). Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, która do dnia wydania zezwolenia wyniosła ponad dwa miesiące (o tyle organ przekroczył termin ustawowy) nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przede wszystkim przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i ogromny, zwielokrotniony wpływ spraw. Z tych względów sąd w punkcie III sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd podkreśla, że choć trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, to jednak świadczą o istnieniu obiektywnej trudności, nie zaś o złej woli organu, czy też nieumiejętnym zorganizowaniu pracy. Dlatego też ta istniejąca obiektywnie trudność wpływa nie tylko na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, ale też na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla strony skarżącej. Stwierdzony w sprawie niewielki okres zwłoki w jej rozpoznaniu, nie uzasadnia potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, kiedy organ celowo unikał załatwienia sprawy i konieczne jest jego zdyscyplinowanie do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale też zrekompensowanie wnioskodawcy szczególnie nadmiernego oczekiwania na załatwienie sprawy. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie był znaczny i nie mógł wpłynąć realnie na zakłócenie działalności Strony. Skarżący takiego skutku zwłoki po stronie organu także nie wykazał. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części (pkt IV. wyroku). Sąd w pkt V. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł. Zdaniem sądu obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika było uzasadnione z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Sporządzane przez pełnomocnika skargi charakteryzują się tożsamą treścią, wnioskami i zarzutami, a zatem nakład pracy pełnomocnika już z tego względu jest mniejszy. Co więcej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a skarga nie została uwzględniona w całości. Dodatkowo należy wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania, tj. opłaty skarbowej, bowiem z akt sprawy nie wynika, że do tej konkretnej sprawy taka opłata została uiszczona. W ocenie Sądu z załączonego do akt potwierdzenia wykonania przelewu z [...] sierpnia 2019 r. wynika jedynie, że pełnomocnik uiścił kwotę 2227 zł tytułem "opłata skarbowa od pełnomocnictwa x131", jednak nie wskazał sygnatur, których to spraw dotyczy. Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.