IV SAB/Wa 639/19

Dnia 26 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla S. S.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...].04.2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla S. S. i pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań celem merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Strona podała również, że oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ podkreślił, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi. Organ wskazał, że w 2018 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę wzrosła w porównaniu do roku 2015 o 162 %. Natomiast w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4 %.Wnioski skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny organ uznał za bezzasadne. Wskazał, że strona nie wykazała, że poniosła straty w związku z brakiem możliwości realizacji kontraktów. Nie ma również podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na fakt, że organ oczekuje na uzupełnienie dokumentacji przez skarżącego celem wydania decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...].04.2019 r. J. K., jako podmiot powierzający, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca S. S. w charakterze miksera pakowacza. W dniu [...].05.2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 31.05.2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji, zgodnej z jego żądaniem w postaci dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w terminie 14 dni. Wezwanie to zawierało informację o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do [...].07.2019 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia [...].06.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania, która to przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...]13.06.2019 r. do akt sprawy wpłynęły wymagane dokumenty. Wezwaniem z dnia [...].06.2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnianie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający, określonych w informacji starosty, zarejestrowanego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy, umowy o pracę, dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, dokumentów potwierdzających zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 88c ust. 8 ustawy. Wezwanie to zawierało informację o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do [...].07.2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...].05.2019 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie sposób uznać, że Wojewoda w rozpoznawanej sprawie dopuścił się bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika, rolą którego jest wskazanie wprost czego ona dotyczy (bezczynności czy przewlekłości), co też reprezentujący spółkę pełnomocnik uczynił, wskazując wprost w sentencji skargi, iż jest to skarga na bezczynność. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę wpłynął do organu [...].04.2019 r. i do dnia wniesienia skargi ([...].05.2019 r.) nie został rozpoznany. Wniosek został opłacony dopiero w dniu [...].05.2019 r. Wezwaniem z dnia [...].05.2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do złożenia dokumentów w terminie 14 dni celem uzupełnienia materiału dowodowego. W tym samym wezwaniu został poinformowany, że przewidywany termin wydania decyzji to [...].07.2019 r. Pełnomocnik strony uzupełnił dokumenty w dniu [...].06.2019 r., a pismem z dnia [...].06.2019 r. został wezwany do złożenia kolejnych dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w informacji starosty. Wezwanie to zawierało również informację o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do [...].07.2019 r. Analizując terminy podjęcia poszczególnych czynności przez organ wskazać należy, że od daty wpływu nieopłaconego wniosku do podjęcia pierwszej czynność w sprawie upłynął okres ok. 1,5 miesiąca. Podkreślić należy, że w okresie tym, zgodnie z kalendarzem, wystąpiły dwie przerwy w pracy urzędu - tj. święta wielkanocne i majowe. Ponadto Sądowi z urzędu jest również wiadomym, że w ocenianym okresie do organu wpłynęła duża liczba wniosków, które wymagały zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Powyższe nie usprawiedliwia co do zasady zwłoki w powadzeniu spraw przez organ, ale ma bezpośredni wpływ na możliwość sprawnego, a przy tym rzetelnego przeprowadzenia ww. czynności. Dodatkowo zauważyć należy, że miały miejsce również inne okoliczności, które są Sądowi znane z urzędu. Mianowicie w okresie prowadzonego postępowania do organu nie tylko wpłynęła znaczna ilość wniosków o udzielenie zezwolenia, ale również duże ilości pism procesowych w postaci ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminie, jak również skarg na bezczynność organu. Pisma te składane były m.in. przez pełnomocnika występującego w sprawie, który reprezentował również inne podmioty powierzające pracę. Oczywiście każda ze stron może realizować swojej uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego, jednak wskazać należy, że powyższe spowodowało po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych czynności związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem ponagleń do właściwego Ministra, sporządzeniem odpowiedzi na skargi i ich przekazaniem do WSA. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego ma merytoryczne rozpoznawanie wniosku o udzielenie zezwolenia. Sądowi również wiadomym jest, że organ we wcześniejszym czasie podjął działania reorganizacyjne w celu przyspieszenia procedowania spraw, niewątpliwie jednak nagły wpływ takiej ilości korespondencji był okolicznością obiektywną, która uniemożliwiła organowi niezwłoczne załatwienie sprawy. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności uznać należy, że termin, w jakim ostatecznie doszło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, uznać należy, za akceptowalny z punktu widzenia określonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie organ podjął czynności wyjaśniające i w piśmie z dnia [...].05.2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...].07.2019 r. Wskazać należy, że już 12 dni po uzupełnieniu braków, tj. [...].06.2019 r. organ podjął kolejne czynności wyjaśniające w sprawie, przedłużając termin do wydania decyzji w sprawie do [...].07.2019 r. Skarga na bezczynności została wniesiona w dniu [...].05.2019 r., a więc jeszcze w okresie biegu ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast na dalszym etapie postępowania organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. pismami z dnia [...].05.2019 r. i [...].06.2019 r. przedłużył termin załatwienia sprawy. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania bezczynności organu, albowiem prowadził on postępowanie najpierw w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., a później w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Analizując sposób prowadzenia postępowania można byłoby ewentualnie rozważać przewlekłość postępowania w sprawie, natomiast profesjonalny pełnomocnik sformułował skargę jako skargę na bezczynność organu, a nie przewlekłość, powołując definicję bezczynności z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.