IV SAB/Wa 642/19

Dnia 26 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla A. C.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...].03.2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla A. C. i pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań celem merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Strona podała również, że oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ wskazał, że nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy, albowiem wniosek zawierał braki formalne, a w związku z ich nieuzupełnieniem w terminie, który upływał w dniu [...].05.2019 r., zawiadomieniem z dnia [...].06.2019 r. wniosek skarżącego pozostawiono bez rozpoznania. Organ podkreślił, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi. Organ wskazał, że w 2018 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę wzrosła w porównaniu do roku 2015 o 162 %. Natomiast w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4 %. Wnioski skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny organ uznał za bezzasadne. Wskazał, że strona nie wykazała, że poniosła straty w związku z brakiem możliwości realizacji kontraktów. Nie ma również podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na fakt, że celem zastosowania tego środka jest zmobilizowanie organu do wydania decyzji, która w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...].06.2019 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu [...].03.2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako podmiot powierzający wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca A. C. w charakterze [...]. W dniu [...].04.2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] 05.2019 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 21 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie odebrano w dniu [...].05.2019 r. Postanowieniem z dnia [...].05.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, która to przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Minister wyznaczył Wojewodzie [...] 30 dniowy termin na załatwienie sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...].06.2019 r. wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...].04.2019 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu n(art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019r., sygn. akt I OSK 1296/17). Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę wpłynął do organu [...].03.2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. organ wezwał ją do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni pod rygorem pozostawienia do bez rozpoznania. Wezwanie zostało odebranie przez stronę w dniu [...].05.2019 r., a więc termin na uzupełnienie braków wniosku upłynął z dniem [...].05.2019 r. Strona nie uzupełniła braków wniosku i pismem z dnia [...].06.2019 r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Pomiędzy datą złożenia wniosku, a wysłaniem wezwania do strony upłynęło 1,5 miesiąca. Podkreślić jednak należy, że w okresie tym, zgodnie z kalendarzem, wystąpiły dwie przerwy w pracy urzędu - tj. święta wielkanocne i majowe. Ponadto Sądowi z urzędu jest również wiadomym, że w ocenianym okresie do organu wpłynęła duża liczba wniosków (również samej skarżącej), które wymagały zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Powyższe nie usprawiedliwia co do zasady zwłoki w powadzeniu spraw przez organ, ale ma bezpośredni wpływ na możliwość sprawnego, a przy tym rzetelnego przeprowadzenia ww. czynności. Dodatkowo zauważyć należy, że miały miejsce również inne okoliczności, które są Sądowi znane z urzędu. Mianowicie w okresie prowadzonego postępowania do organu nie tylko wpłynęła znaczna ilość wniosków o udzielenie zezwolenia, ale również duże ilości pism procesowych w postaci ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminie, jak również skarg na bezczynność organu. Pisma te składane były m.in. przez pełnomocnika występującego w sprawie, który reprezentował również inne podmioty powierzające pracę. Oczywiście każda ze stron może realizować swojej uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego, jednak wskazać należy, że powyższe spowodowało po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych czynności związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem ponagleń do właściwego Ministra, sporządzeniem odpowiedzi na skargi i ich przekazaniem do WSA. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego ma merytoryczne rozpoznawanie wniosków o udzielenie zezwoleń. Sądowi również wiadomym jest, że organ we wcześniejszym czasie podjął działania reorganizacyjne w celu przyspieszenia procedowania spraw, niewątpliwie jednak nagły wpływ takiej ilości korespondencji był okolicznością obiektywną, która uniemożliwiła organowi niezwłoczne załatwienie sprawy. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności uznać należy, że termin w jakim organ podjął czynności wyjaśniające uznać należy, za akceptowalny z punktu widzenia określonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Wskazać należy, że organ podjął czynności wyjaśniające w sprawie, a wobec zaniechania strony w zakresie uzupełnienia braków wniosków nie zakończył sprawy wydaniem merytorycznej decyzji. Natomiast w dniu wniesienia przez pełnomocnika skarżącej skargi na bezczynność organu tj. [...].05.2019 r., upłynął wyznaczony stronie termin na uzupełnienie braków wniosku. Brak uzupełnienia wniosku obligował organ do pozostawienia go bez rozpoznania, co zakończyło bieg postępowania administracyjnego, uniemożliwiając merytoryczne zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji. W tych okolicznościach całkowicie bezpodstawne było wniesienie skargi na bezczynność organu, w sytuacji, w której sama strona nie dopełnia czynności niezbędnych do wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Tym samym w świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do zarzucenia organowi, iż dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.