IV SAB/Wa 66/19

Warszawa, 22 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 22 października 2019 r. sprawy ze skargi małoletniej A. T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. T. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie polskiego paszportu 1. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r. o wydanie małoletniej A. T. polskiego paszportu w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz małoletniej A. T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 grudnia 2018 r. S. B. działający w imieniu małoletniego A. B. wniósł skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. w rozpatrzeniu wniosku o wydanie polskiego paszportu. Skarżący na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił Konsulowi R.P. w T. naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (tj. Dz.U. 2018, poz. 2141) w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. 2018, nr 1919) z powodu niewydania małoletniemu polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Konsula R.P. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o wydanie polskiego paszportu i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że S. B. i jego żona zwrócili się do Konsula R.P. w T. o wydanie polskiego paszportu dla ich małoletniej córki A. B. Wniosek został przyjęty, ale skarżący został wezwany pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców. W ocenie organu paszportowego na podstawie przedłożonych dokumentów nie jest możliwe ustalenie tożsamości rodziców dziecka. Do wniosku paszportowego zostało załączone poświadczenie obywatelstwa polskiego małoletniej, odpis zupełny jego aktu urodzenia, odpis zupełny aktu małżeństwa rodziców, zdjęcie paszportowe oraz należna opłata konsularna. Rodzice małoletniej okazali również swoje aktualne dokumenty tożsamości - paszporty. Skarżący kwestionując merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku paszportowego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie o wydanie polskiego paszportu, które nie zostało rozpatrzone. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o: - odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - z uwagi na brak możliwości jej wniesienia; a na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego, wniósł o: - oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadnej. W opinii organu, skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona bowiem w przedmiotowej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych, do postępowań uregulowanych ustawą należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne, nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że w przypadku postępowań w sprawie o wydanie dokumentu paszportowego prowadzonych przed konsulem, stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w art. 37 k.p.a. Skoro nie przysługuje ponaglenie, to brak jest podstaw do złożenia skargi na bezczynność konsula (warunkiem złożenia skargi jest zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. uprzednie wniesienie ponaglenia). Odnosząc się zarzutów merytorycznych organ wskazał, iż nie miał możliwości samodzielnego ustalenia danych objętych wezwaniem do uzupełnienia braków. Konsul RP ma dostęp do systemu Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych (CEWiUDP) zawierającego m.in. dane osób, którym został już nadany numer PESEL, jednakże małoletni urodzony za granicą taką osoba nie jest. Dopiero po przedstawieniu odpisu aktu urodzenia zawierającego wszystkie wymagane dane możliwe jest złożenie wniosku o nadanie numeru PESEL i powstanie odpowiedniego wpisu w systemach państwowych. Żądanie uzupełnienia wniosku w niniejszej sprawie miało więc uzasadnienie prawne w przepisach ustawy o ewidencji oraz p.a.s.c. Działanie Konsula RP w T. mieściło się w zakresie uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa konsularnego oraz u.d.p. wraz z rozporządzeniem. Zatem Konsul RP w T., działając na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, po nieskutecznym wezwaniu skarżącego do uzupełniania braków wniosku, zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym strona została należycie pouczona w wezwaniu. Nie było możliwe w tym przypadku wydanie decyzji o odmowie wydania paszportu, ponieważ przepisy mające zastosowanie w sprawie - tj. u.d.p. - nie przewidują instytucji odmowy wydania paszportu w innych przypadkach niż wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Wbrew stanowisku organu nie istniały przeszkody do jej rozpoznania. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1919), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje i odmawia ich wydania wojewoda, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, a za granicą - konsul. Według art. 39 ust. 1 ustawy unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 2 w.w ustawy wynika, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1545 i 2361 oraz z 2018 r. poz. 398 i 1544). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy wyjaśnić, że według art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy prowadzonych przez konsula postępowań, które dotyczą wydawania wiz (z wyjątkami wskazanymi w ustawie) i zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Nie ma zatem przeszkód, by przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego była bezczynność konsula dotycząca postępowania w sprawie wydania paszportu, którego rezultatem powinno być dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu lub wydanie decyzji odmownej w tym przedmiocie. Bezczynność konsula może być więc w tym zakresie objęta skargą w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z pewnością nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi na bezczynność konsula okoliczność, że ustawa Prawo konsularne nie przewiduje instytucji ponaglenia, jak wywodzi organ. Należy zauważyć, że art. 52 p.p.s.a. przewiduje sytuację, w której przepisy właściwej ustawy nie przewidują środków zaskarżenia, co nie wyklucza jednak prawa do sądu. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującą w dniu złożenia skargi na bezczynność, tj. 24 grudnia 2018 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Oznacza to, że brak przepisu w ustawie Prawo konsularne, regulującego środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, z pewnością nie wyklucza przysługującego prawa do wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący poprzedził złożenie skargi ponagleniem skierowanym do organu wyższego stopnia. Tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Katalog dokumentów, które zobowiązany jest złożyć wnioskodawca wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, określa § 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą wniosku o wydanie paszportu. Braki formalne wniosku to elementy konieczne, wynikające z określonych przepisów prawa, bez których organ nie może nadać sprawie biegu. Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi dotyczące składanego wniosku, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia wniosku (pisma) o brakujące elementy. W tym trybie nie może dokonywać jednak merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz załączników. Stosownie do treści art. 77 ustawy Prawo konsularne jeżeli wniosek nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa właściwych dla danej czynności lub nie załączono do niego niezbędnych dokumentów, konsul wzywa pisemnie składającego wniosek do usunięcia braków w terminie czternastu dni od daty wezwania, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie skierowane do strony na podstawie art. 77 w. w ustawy może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wniosku. Kontrola formalna wniosku ogranicza się do ustalenia czy złożony wniosek o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Według art. 3 ustawy o dokumentach paszportowych każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Niewątpliwie więc wydanie paszportu musi być poprzedzone przez organ wyjaśnieniem i ustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności związanych z tożsamością i obywatelstwem wnioskodawcy. Zagadnienie to jest jednak elementem postępowania merytorycznego. W § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych określono tryb postępowania związanego z potrzebą wyjaśnienia przez organ kwestii tożsamości lub obywatelstwa, które jak wcześniej wyjaśniono są niezbędne do oceny zasadności żądania zawartego w wniosku. Dlatego też nie jest prawidłowe stanowisko organu, że skierowane do strony żądanie przedłożenia dodatkowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego, uzupełnionego o dane osobowe rodziców, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku, a brak takiego dokumentu mógł być traktowany, jako brak formalny. Należy podkreślić, że gdyby takie żądanie ze strony organu było uzasadnione, a strona odmówiłaby pomimo wezwania przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ paszportowy powinien w drodze decyzji administracyjnej odmówić wydania paszportu (wyrok NSA IIOSK 364/14). W przedmiotowej sprawie zdaniem sądu nie było przesłanek ani do formułowania przez organ na wstępnym etapie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ani do wyjaśniania w toku postępowania merytorycznego kwestii tożsamości wnioskodawcy, ze względu na rzekome wątpliwości dotyczące tożsamości jego rodziców (w szczególności nazwiska ojca). Organ nie zakwestionował, że dołączono do wniosku dokumenty wymagane zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 ustawy Prawo konsularne konsul załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 1). O okolicznościach powodujących konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy konsul zawiadamia stronę, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy (ust. 2). Oznacza to, że obowiązuje zasada załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, dopiero w przypadku wystąpienia okoliczności wymagających wyjaśnienia możliwość prowadzenia postępowania do trzydziestu dni lub dłużej, gdy zachodzą okoliczności, które powodują konieczność przedłużenia tego terminu. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, co w tym przypadku oznaczać powinno działanie niezwłoczne, a zatem postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 7 dni. Wniosek o wydanie paszportu złożony 29 listopada 2018 r. nie zawierał braków formalnych, a znajdujące się w poosiadaniu organu dokumenty, zwłaszcza odpisy aktów stanu cywilnego tj. zupełny akt urodzenia małoletniej i skrócony akt małżeństwa jej rodziców pozwalały na wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących tożsamości małoletniej i jej rodziców. W takiej sytuacji organ powinien samodzielnie ustalić potrzebne mu dane dotyczące nazwiska ojca małoletniej. Odpis zupełny aktu małżeństwa potwierdzał okoliczność zawarcia związku małżeńskiego przez S. B. i S. B. w dniu 24 sierpnia 2005 r., a zatem przed datą urodzenia małoletniej. Odpis zupełny aktu urodzenia wskazuje imię i nazwisko rodowe matki oraz imię ojca, a dane te są zgodne z danymi wynikającymi z odpisu aktu małżeństwa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 62 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy istnieje domniemanie, że dziecko urodzone w trakcie trwania małżeństwa pochodzi od męża matki. Organ nie miał powodów do przedłużenia postępowania, dlatego wyznaczony termin do załatwienia sprawy nie może usprawiedliwić zwłoki organu. Zdaniem sądu w takiej sytuacji organ nie załatwiając sprawy niezwłocznie, co zważywszy na konieczność wystąpienia przez konsula o nadanie małoletniemu urodzonemu za granicą numeru Pesel, nie powinno trwać dłużej niż 7 dni, pozostaje w bezczynności. Organ nie wykazał, że w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do tożsamości i obywatelstwa wnioskodawcy postępowanie w sprawie wydania paszportu powinno trwać 30 dni. Bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Stan bezczynności wynikał z dokonania przez organ wadliwej wykładni przepisów dotyczących trybu wydawania paszportów. Na marginesie tylko sąd wskazuje, że błędne jest także przekonanie organu co do tego, że w sprawie, w której zachodziłyby przesłanki do pozostawienia wniosku o wydanie paszportu bez rozpoznania, organ nie jest zobowiązany poinformować strony o takim sposobie zakończenia postępowania. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z art. 66 ustawy Prawo konsularne, który stanowi, że dokumenty lub pisma mające wpływ na przebieg postępowania lub je kończące, w tym decyzje i postanowienia, doręcza się stronie, a jeśli strona ustanowiła pełnomocnika - pełnomocnikowi, chyba że nie ma on miejsca zamieszkania lub siedziby w okręgu konsularnym. Skoro konsul nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku dotyczącego małoletniego w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej ustawy. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.