IV SAB/Wa 668/19

Warszawa, 22 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 22 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] kwietnia 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 668/19 UZASADNIENIE [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu przez ten organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla E.G. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożyła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę, a organ pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego jego rozpoznania, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka wskazała, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym terminie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, co uzasadnia ocenę, że uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę w charakterze [...] dla obywatela [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie kierowane do organu II instancji. Minister postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał także, że w dniu 7 maja 2019 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia niezbędnych dokumentów, wyznaczając jednocześnie termin do załatwienia sprawy na [...] czerwca 2019 r., a [...] czerwca 2019 r., w związku z uzupełnieniem brakującej dokumentacji, Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ podniósł, że w związku z wydaniem w sprawie zezwolenia nie ma podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej. Nie podzielił zarzutów skargi o zaistniałej w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, a tym bardziej wystąpienia ich rażącej formy, gdyż wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu, a dodatkowo załatwienie sprawy wymagało uzupełnienia dokumentacji. Wyjaśnił, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. Wnioski spółki skarżącej o nałożenie na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej uznał za niezasadne. Organ wniósł o niezasądzanie lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na dużą liczbę wniesionych przez pełnomocnika skarżącej spółki jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku spółki o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla E. G. była zasadna. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została rozpoznana przez organ. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony 2 kwietnia 2019 r. W dniu wniesienia skargi upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. Organ przed upływem terminu ustawowego do rozpatrzenia sprawy nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. i nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby zwłokę. Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ było wezwanie z 7 maja 2019 r. skierowane do wnioskodawcy na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. o uzupełnienie dokumentów potwierdzających uiszczanie składek i jednocześnie wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2019 r. Organ rozstrzygnął sprawę już po wniesieniu skargi wydając [...] czerwca 2019 r. wnioskowane zezwolenie na pracę. Przekroczył więc wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., określony jako obowiązujący co do zasady, termin do załatwienia sprawy o okres wynoszący nieco ponad miesiąc. Organ niewątpliwie pozostawał więc w zwłoce w rozpoznaniu wniosku naruszając kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie bezczynności przez sąd (pkt 1 wyroku). Skoro ustał stan bezczynności, gdyż w dacie wydawania wyroku wszczęte postępowanie zostało zakończone, nie istniała potrzeba orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy. Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, która do dnia wydania zezwolenia wyniosła niecały miesiąc (o tyle organ przekroczył termin ustawowy) nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przede wszystkim przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i ogromny, zwielokrotniony wpływ spraw. Z tych względów sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd podkreśla, że choć trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, to jednak świadczą o istnieniu obiektywnej trudności, nie zaś o złej woli organu, czy też nieumiejętnym zorganizowaniu pracy. Dlatego też ta istniejąca obiektywnie trudność wpływa nie tylko na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, ale też na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla strony skarżącej. Stwierdzony w sprawie niewielki okres zwłoki w jej rozpoznaniu, nie uzasadnia potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, kiedy organ celowo unikał załatwienia sprawy i konieczne jest jego zdyscyplinowanie do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale też zrekompensowanie wnioskodawcy szczególnie nadmiernego oczekiwania na załatwienie sprawy. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Czas oczekiwania na załatwienie sprawy był nieznaczny i nie mógł wpłynąć realnie na zakłócenie działalności spółki. Skarżąca spółka takiego skutku zwłoki po stronie organu nie wykazała. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł. Zdaniem sądu obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika było uzasadnione z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Sporządzane przez pełnomocnika skargi charakteryzują się tożsamą treścią, wnioskami i zarzutami, a zatem nakład pracy pełnomocnika już z tego względu jest mniejszy. Co więcej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a skarga nie została uwzględniona w całości.