IV SAB/Wa 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia zażalenia A. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017r. nr [...], II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w sprawie zażalenia wskazanego w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na dzień 15 stycznia 2018r. A. W. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Wojewody [...] [...] września 2017r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępownaia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych na rzecz A. W. z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położóne w gminie [...], obręb [...], M-1, oznaczone ewidencyjnie jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W skardze skarżąca zarzuciła Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), że 22 wrzesnia 2017r. Wojewodzie [...] doręczone zostało zażalenia na ww. postanowienie [...] wrzesnia 2017r. Zażalenie wraz z aktami sprawy doręczone zostało Ministrowi w dniu [...] pażdziernika 2017r.. Zażalenie nie zostało rozpatrzone w miesięcznym terminie przewidzianym przepisem art. 35 ust.3 k.p.a., który to termin minął 10 listopada 2017r. Podniesiono również że organ nie dopełnił także obowiązku poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia zgodnie z art. 36 k.p.a. Skarżąca wskazał że złożyła 15 listopada 2017r. ponaglenie oraz że do dnia złożenia skargi minęło od wpłynięcia do organu zażalenia minęło prawie 3 miesiące . W związku z powyższym Skarżąca wniosła o: stwierdzenie że Minister dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Ministra do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia akt organowi, stwierdzenie że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że organ celem dokonania oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji , zobowiązany był do przeanalizaownia obszarnego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym w postepowaniu prowadzonym od 2012r. Organ zaznaczył że skarżąca wniosła o wypłatę odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzjio ustalenie odszkodowania zatem w celu ustalenia, czy w istocie doszło do opóźnienia na które powołuje się skarżąca, niezbędnym było dokonanie analizy akt sprawy, poczynając od chwili wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc od 2012r. Organ przyznał, że postępowanie nie zostało zakończone zgodnei z terminami wynikającymi z k.p.a., nie mniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ wyjaśnił że od kilku lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i organy drugiej instancji, jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. Wskazano również że w związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności wpływu. Organ wskazał również że Minister prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 13. A zatem przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Wskazano także, że sprawa do Ministra wpłynęła w dniu 9 października 2017r. oraz że po otrzymaniu w dniu 21 listopada 2017r. ponaglenia, organ bezzwłocznie podjął czynności niezbędne do zakończenia postępowania, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w dniu 18 stycznia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. (nr wskazany na wstępie) załatwione zostało [...] stycznia 2018r. Zauważyć zatem należy, że od chwili wpływu zażalenia do organu odwoławczego (9 października 2017r. ) do dnia jego rozpatrzenia (18 stycznia 2018r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania zażalenia. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania zażalenia, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia 15 listopada 2017r. Pozostawał zatem w bezczynności przez ponad 3 miesiące. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. zażalenia skarżącej z 18 lipca 2017r. Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu 5 marca 2018r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. , co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt 1 sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 24 lipca 2017r. , tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – 5 lutego 2018r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra 5 marca 2018r., zatem po wpłynięciem skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. bowiem organ rozpoznał sprawę po upływie ponad 7 miesięcy. Sąd wziął jednak pod uwagę również wskazany przez organ tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu) oraz okoliczność niewystarczającej ilości kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych oraz fakt iż sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana. Powyższe zdaniem Sądu nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie z 18 lipca 2017r. zostało już rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art.149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-III sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt IV sentencji)