IV SAB/Wa 68/18

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ", "SKO" lub "Kolegium") w rozpoznaniu odwołania [...]Sp. z o.o. w [...] ("skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]września 2016 r. nr [...], w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego biurowo- usługowego z częścią handlową z garażem podziemnym z pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą i zjazdem z drogi publicznej, planowanej do realizacji przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...]i [...]oraz na częściach działek nr ew. [...]i [...]w obrębie [...], położonych w Dzielnicy [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco. [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w dniu [...] września 2016 r.(informacją wynikającą ze stempla pocztowego na kopercie, w której złożone zostało odwołanie). Następnie pismem z dnia [...] września 2016 r. odwołanie zostało przekazane do SKO w [...]. Pismo to wpłynęło do Kolegium w dniu [...] września 2016 r. W dniu [...] listopada 2017 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] lutego 2018 r. [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] Kolegium rozpatrzyło odwołanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając że sprawa miała skomplikowany charakter i wymagała analizy akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, mając na uwadze wydanie już po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, decyzji przez SKO w [...], należy stwierdzić, że nie jest to okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby Kolegium załatwiło sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Wydanie przez organ decyzji przed rozpoznaniem skargi sprawia jednakże, iż zbędne stało się orzekanie o zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd zasadne było umorzenie postępowanie w tym zakresie. W następnej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte we wrześniu 2016 r. a zakończone w lutym 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby to strony przyczyniły się do tak długotrwałego prowadzenia postępowania. Jakkolwiek akta administracyjne sprawy są obszerne, to jednak trudno uznać za przekonujące twierdzenia Kolegium o skomplikowanym charakterze sprawy, szczególnie jeżeli zważy się iż, decyzją z [...] lutego 2018 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na uchybienia wskazane na stronie 4 uzasadnienia decyzji (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). Okoliczność ta z całą pewnością nie uzasadnia ponad rocznego okresu rozpatrywania odwołania. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na brak podejmowania przez Kolegium jakichkolwiek czynności wyjaśniających w sprawie, łącznie ze zignorowaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym Sąd uznał, ,że bezczynność Kolegium ma charakter oczywisty, w żaden sposób nie uzasadniony okolicznościami sprawy. Mając na uwadze okres bezczynności Kolegium w wydaniu decyzji, a także jego rażący charakter, Sąd uznał, że konieczne jest wymierzenie organowi sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynieniem za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota 1000 zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że żądany akt został przez Kolegium wydany. Równocześnie należy zauważyć, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zamyka jej drogi do ewentualnego dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania lub zadośćuczynienia w procesie cywilnym w związku ze stwierdzoną przez Sąd przewlekłością (art. 417¹ § 3 k.c.). Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do formułowania jakichkolwiek ocen co do tego, czy skarżącej przysługuje odszkodowanie lub zadośćuczynienie na podstawie powołanego przepisu kodeksu cywilnego. W tej sprawie wypowiedzieć w sposób wiążący mogą się sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.c.). Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w części, w jakiej nie została ona uwzględniona. W ostatnim punkcie wyroku Sąd zasądził od Kolegium zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Na koszty te składa się wpis od skargi ([...]zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...]zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.