IV SAB/Wa 683/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku M. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na pracę dla I. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność oraz niezałatwienie wniosku o zezwolenie na pracę w terminie przez Wojewodą [...], zarzucając Organowi naruszenie art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Spółka wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. wniosła o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pracę w dniu 17 stycznia 2020 r., następnie uzupełniono braki formalne wniosku o wydanie zezwolenia na pracę w dniu 16 marca 2020 r.. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w celu wydania decyzji w sprawie. Strona wskazała także, że biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo też wskazano, że wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że w dniu 17 stycznia 2020 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] – I. B., w charakterze pomocnika kucharza. Sprawie nadano numer [...]. W dniu 1 kwietnia 2020 r. sprawa została przeanalizowana pod względem merytorycznym, czego następstwem było przygotowanie przez pracownika tut. Urzędu wezwania. Dodatkowo organ wskazał, że w dniu 31 marca 2020 r. została podpisana ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W konsekwencji powyższego wezwanie zostało nadane w dniu 7 lipca 2020 r. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony na dzień 7 sierpnia 2019 r. W międzyczasie w dniu 24 marca 2020 r. wpłynęło ponaglenie w ww. sprawie skierowane do organu II instancji, a następnie kolejne w dniu 19 maja 2020 oraz w dniu 27 maja 2020 r. W dniu 25 czerwca 2020 r. do tut. Urzędu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Wojewody dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemca. Dalej Organ wyjaśnił, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie przez skarżącego dokumentacji. Wydanie decyzji będzie możliwe po uzupełnieniu przez pełnomocnika dokumentacji w sprawie. W niniejszym przypadku nie mamy również do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikały z utrzymującej się na wysokim poziomie liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Wojewoda odnosząc się do wniosku strony o orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. czy bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu należy zauważyć, że brak jest podstaw orzekania przez sąd administracyjny na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 nr 34 poz. 173). Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej i grzywny. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego wniesiono na odstawie art. 206 p.p.s.a. o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego od 2019 r. wniósł ponad 1000 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt i pracę dla cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Ponadto Organ zauważył, że do długości trwającego postępowania przyczynił się sam pełnomocnik skarżącego, który w ostatnim czasie złożył kilkaset ponagleń w sprawach zezwoleń na pracę bez względu na czas trwającego postępowania. W większości spraw ponaglenie zostało złożone kilkukrotnie w odstępie kilku dni, co powoduje ze strony organu konieczność skumulowania swoich działań na obsługę związaną z przygotowaniem odpowiedzi na ponaglenie, skopiowaniem akt i przekazaniem spraw do organu II instancji. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznanie wniosków o udzielenie zezwoleń. W dniu 5 listopada 2020 r. została sporządzona notatka, z której wynika, że w dniu 6 sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę typu A od 6 sierpnia 2020 r. do 5 sierpnia 2021 r. W dniu 6 listopada 2020 r. Organ przesłał do akt sprawy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając 24 marca 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 17 stycznia 2020 r. złożył wniosek do organu I instancji o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy także wskazać, że obowiązujący od 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 2 marca 2020 r. z woli ustawodawcy ma zastosowanie do oceny zachowania terminów w postępowaniach administracyjnych, od 14 marca 2020 r., działa zatem z mocą wsteczną. Wynika to jednoznacznie z treści art. 15zzs, który odwołuje się wprost do ogłoszonego wcześniej przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został jednakże uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. Bieg terminu załatwienia sprawy był zatem zawieszony w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poinformował Stronę o treści art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wskazując jednocześnie, że nie ma podstaw do rozpatrzenia ww. ponaglenia. W dniu 25 czerwca 2020 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu 7 lipca 2020 r. Strona została wezwana przez Wojewodę do uzupełnienia brakujących dokumentów oraz poinformowano ją, że przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony na dzień 7 sierpnia 2020 r. W dniu 6 sierpnia 2020 r. organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego wydał cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do dnia 5 sierpnia 2021 r. Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie rozpatrzył wniesiony wniosek, wydając decyzję administracyjną w dniu 6 sierpnia 2020 r., to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Zasadne było zatem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzenie postępowania sądowego, gdyż stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W rozpoznanej sprawie nie jest sporne, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Postępowanie trwało z naruszeniem art. 35 k.p.a., a skarżący nie został od razu zawiadomiony o przyczynach zwłoki, jak również o terminie załatwienia jej wniosku. Sąd wziął jednak pod uwagę, przede wszystkim okoliczność wstrzymania biegu terminów zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r., poinformowanie Strony w dniu 7 lipca 2020 r. o terminie załatwieniu sprawy, podjęcie niezwłocznie czynności po wniesieniu skargi oraz fakt, że sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem we wskazanym terminie rozpoznana. Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu - nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Poza tym Sąd uznał, uwzględniając uzasadnienie skargi, że nie ma w sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak również przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy. Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością zastosowania powyższych instrumentów prawnych. Przykładowo, skarżący nie podał by poniósł rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną bezczynnością organu. Wobec takich ustaleń Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie adwokata (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Zdaniem Sądu wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania (240 zł zamiast 480 zł), gdyż adwokat P. S.i reprezentuje wielu skarżących w analogicznych sprawach, zainicjowanych często niemal jednobrzmiącymi skargami skierowanymi do WSA w Warszawie. Zarzuty postawione przez autora skarg są albo tożsame albo w dużej mierze się pokrywają. Sąd uwzględnił zatem realny nakład pracy pełnomocnika skarżącej we wszystkich tych sprawach oraz fakt, że skarga w rozpoznanej sprawie została sformułowana ogólnikowo. Wskazać także trzeba, że rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Sąd uznał, ze miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę (postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18). Wskazane okoliczności uzasadniają więc zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.