IV SAB/Wa 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K., M. P. i M. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania T. K., M. P. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz każdego ze skarżących T. K., M. P. i M. K. sumę pieniężną w kwocie po 600 (sześćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz T. K., M. P. i M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. T. K., M. P. i M. K. (dalej: "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. w zakresie pkt III odmawiającego skarżącym zwrotu części nieruchomości położonej w [...], obręb [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9700 m2. Skarżący wnieśli o: - zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku sądu przedmiotowego odwołania, - stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności i że miała ona charakter rażący, - przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, - zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 17 marca 2015 r. W dniu 24 marca 2015r. Wojewoda [...] przekazał to odwołanie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 Kpa, nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie w sprawie, do dnia wniesienia skargi skarżący nie zostali poinformowani o przyczynach zwłoki, jak również o nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 Kpa. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, skarżący powołali się na art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ponadto stwierdzili że bezczynność organu jest w ich przypadku szczególnie dotkliwa. Podnieśli, że już od kilkunastu lat próbują uzyskać rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzili także, że suma pieniężna w podanej przez nich wysokości może przyczynić się choćby do częściowego wyrównania uszczerbku jakiego doznali oni i wciąż doznają ze strony organów władzy publicznej, w związku z bezprawną odmową w 1999 r. Prezydenta Miasta [...] zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto Minister wyjaśnił, że nierozpoznanie odwołania w terminie określonym w art. 35 Kpa, spowodowane było dużą ilością spraw wpływających do Departamentu Orzecznictwa oraz znaczącymi zmianami organizacyjnymi i personalnymi wynikającymi z wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżących odwołania od decyzji w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych organ zarówno nie wystosował zawiadomienia do stron o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), jak również nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Faktem jest natomiast, że w dniu [...] lutego 2016 r. Minister wydał decyzję rozstrzygającą wniesione odwołanie opartą o przepis art. 138 § 2 k.p.a., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Warszawie, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu 27 marca 2015r. Faktem jest, że rozpatrywana sprawa nie należy do spraw oczywistych i nieskomplikowanych, niemniej nie uzasadnia to wydania decyzji po prawie okresie rocznym (przypomnieć wszak trzeba, że decyzja rozpatrująca odwołanie zapadła w dniu [...] lutego 2016r.). Co jest istotne organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak również nie informował stron o przyczynach zwłoki. Zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Przez okres od wpływu odwołania organ nie podjął żadnej czynności procesowej, nawet o charakterze pozornym. Jeszcze należy dodać, że charakter prowadzonego przez Ministra postępowania tj. nieważnościowego wskazuje, że organ nadzoru co do zasady wyjątkowo przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się z reguły do oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym, co oznacza że podejmowane czynności w takim postępowaniu z reguły zależą wyłącznie od sprawności pracowników organu, a nie od okoliczności niezależnych. Tym samym w ocenie Sądu Minister dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania, co skutkowało rozstrzygnięciem jak w pkt 3. wyroku. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżących o tym, że bezczynność organu jest szczególnie dotkliwa, ponieważ już od kilkunastu lat próbują uzyskać rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący podnieśli, że już w 1999 r. Prezydent Miasta [...] bezprawnie odmówił im zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlega jedynie bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa polegająca na nie rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Stopień zatem zawinienia organu ogranicza jego kompetencja rzeczowa. Skoro był uprawniony jedynie do rozpatrzenia odwołania nie jest możliwe obciążanie go skutkami braku aktywności innego organu. Z tych także względów Sąd przyznał każdemu ze skarżących sumę pieniężną, jednak w wysokości niższej od żądanej. Uzasadniając swój wniosek w tym zakresie skarżący podnieśli, że skutki finansowe bezczynności są trudne do oszacowania w kontekście zmieniającej się wartości nieruchomości, której zwrotu bezprawnie odmówiono, dlatego też przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących, spowodować może częściowe choćby wyrównanie uszczerbku jakiego doznali oni i wciąż doznają ze strony organów władzy publicznej. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd ocenia jedynie, czy w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność organu odwoławczego związana z rozpatrywaniem odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w związku z ich wnioskiem z dnia 17 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. Sąd stwierdził taką bezczynność i uznał, że w związku z jej zaistnieniem uzasadnione będzie przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 600 zł. Brak jest natomiast podstaw do zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wypłacenia sumy pieniężnej we wnioskowanej przez skarżących wysokości w celu wyrównania uszczerbku jakiego doznali oni w okresie ostatnich kilkunastu lat "ze strony organów władzy publicznej", w związku z bezprawną – w ich ocenie – decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Nie sposób bowiem przypisać bezczynności Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (a wcześniej Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju) przed przekazaniem mu odwołania przez Wojewodę [...]. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 § 1a i § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 580 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł [art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r, poz. 1800)].