IV SAB/Wa 705/19

Dnia 20 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku K. S. z 8 marca 2019 roku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – L. P. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W motywach skargi podano, że 8 marca 2019 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na pracę dla L. P. na terytorium Polski. W sprawie przedmiotowego wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Według skarżącej, w takiej sytuacji zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył sprawy wydaniem aktu administracyjnego czy nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne, przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest też wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Oczekując bowiem bez efektu na wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca skarżąca ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Nadto, organ nie może w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Opisane postępowanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W świetle powyższego skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Według organu w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162 %. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54.4 %. Zdaniem organu wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawia na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Również w czasie postępowania administracyjnego pracodawca nie zgłaszał powyższych twierdzeń. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy i środkiem prawnym polegającym na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wymierzenie grzywny jest również dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, przez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, dlatego brak podstaw do zastosowania tego środka. W przypadku uwzględnienia skargi organ wnosi o niezasądzanie też na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł w przeciągu ponad dwóch tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: Skarżąca 8 marca 2019 r. wniosła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca (L. P.) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 24 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Organ pismem z 6 maja 2019 r. poinformował skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia wniosku – [...] czerwca 2019 r. i wezwał do złożenia w terminie 14 dni dokumentów, a pismem z 7 maja 2019 r. przekazał do organu wyższej instancji ponaglenie. Nadto zwrócił się do Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej o przesłanie list zarejestrowanych przekroczeń granicy Polski przez L. P., a odpowiedź otrzymał 11 maja 2019 r. Skarżąca uzupełniła dokumenty 13 maja 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] maja 2019r. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 4 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła skargę. Wojewoda [...] [...] czerwca 2019 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] - może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Do przypadków tych należą sprawy, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji wydania przez organ aktu administracyjnego przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (art. 37 K.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, ew. orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej – w myśl art. 35 § 1 K.p.a. - obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącej z 8 marca 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Polski został rozpatrzony [...] czerwca 2019 r. przez wydanie decyzji – zezwolenia, czyli już po wniesieniu skargi i w chwili rozpoznawania jego przez Sąd. Zatem w trakcie postępowania trwającego przed organem pierwszej instancji od 11 marca 2019 r. (wpływ wniosku do organu) do [...] czerwca 2019 r. (wydanie decyzji), czyli około 3 miesięcy. We wskazanym czasookresie organ 6 maja 2019 r.: 1) działając na podstawie art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. - wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. [...] czerwca 2019r. i działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. - wezwał skarżącą do dokonania korekty wniosku na formularzu wniosku o wydanie zezwolenia na pracę przez wpisanie we wskazanym przez organ punkcie odpowiedniego wynagrodzenia; 2) zwrócił się do Straży Granicznej o przesłanie listy zarejestrowanych przekroczeń granicy Polski przez L. P. Odpowiedzi na wezwania organ uzyskał odpowiednio 11 i 13 maja 2019 r.; zezwolenie wydał [...] czerwca 2019 r. Z powyższego wynika, że działanie w sprawie organ podjął dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia (24 kwietnia 2019 r.) i po dwóch miesiącach od wniesienia podania, to jest [...] maja 2019 r., a decyzję wydał po 21 dniach od zgromadzenia materiału niezbędnego do jej wydania. W zwłoce przekraczającej termin na rozpoznanie sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. organ pozostawał już zanim podjął czynności w sprawie, a po ich dokonaniu nie doprowadził do niezwłocznego wydania zezwolenia. Innymi słowy, organ pozostawał w trakcie postępowania w bezczynności nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych, czym naruszył art. 35 § 3 k.p.a. Opisane działanie organu, jednocześnie przez organ nienegowane, bez wątpienia również pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. i podważa unormowaną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast, ze względu na fakt wydania [...] czerwca 2019 r. przez organ decyzji, za zasadne uznano umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zawartego w skardze żądania zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z 8 marca 2019 r. (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Orzeczona bezczynność została oceniona jako niemająca miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. Analizując całokształt okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzonej bezczynność nie można przypisać cechy rażącej z uwagi na nieznaczny okres pozostawania organu w bezczynności, fakt wydania aktu administracyjnego w chwili orzekania w sprawie przez Sąd i zadośćuczynienie przez organ obowiązkowi z art. 36 k.p.a. Nadto możliwość załatwienia sprawy w terminie prawem przypisanym bez wątpienia mógł zakłócić znaczny wzrost wpływu i ilość spraw pozostających we właściwości organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia, a to z kolei wskazuje na czynnik obiektywny, niewynikający ze złej woli organu. W przedstawionych okolicznościach bezczynności organu, również Sąd uznał za niezasadne wymierzanie organowi grzywny czy przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie żądania oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny czy przyznaniu od organu na rzecz danego skarżącego sumy pieniężnej jest fakultatywne, zostało pozostawione uznaniu sądu. I tak Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, korzystając z możliwości uznania, nie przychylił się do zgłoszonego żądania. Stan sprawy i okoliczności nie wskazują na potrzebę wymierzenia organowi grzywny jako środka pełniącego funkcję represyjno-prewencyjną, mobilizującą organ do wydania aktu, jak i przyznania skarżącej sumy pieniężnej jako środka stanowiącego pewną rekompensatę za negatywne zdarzenia, doznania, przeżycia wynikające z bezczynności organu w załatwianiu sprawy. Cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Na dzień orzekania przez Sąd doszło bowiem do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, tym samym nastąpiło załatwienie sprawy przez wydanie skarżącej zezwolenia na pracę cudzoziemca w Polsce. Z kolei skarżąca nie wykazała skutecznie, że z faktu oczekiwania niespełna trzy miesiące na rozpoznanie wniosku doznała jakiejkolwiek krzywdy czy poniosła jakąkolwiek szkodę. Nadto omawiane żądania wniosła alternatywnie. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 151 P.p.s.a., a nadto art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. Zaś o zwrocie kosztów postępowania – w pkt 4 – postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa złożyły się: wpis od skargi – w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – w wysokości 480 zł ustalone na zasadzie regulacji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265) wraz z uiszczoną od pełnomocnictwa kwotą opłaty skarbowej w wysokości 17 zł.