IV SAB/Wa 710/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na pracę dla J.P.; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny; 5. oddala skargę w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. wniosła skargę z dnia [...].06.2019 r. na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], domagając się: 1. zobowiązania Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że złożony został wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla J. P. w dniu [...].04.2019 r. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań, w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca uznała, że uzasadniony jest wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę skarżąca ponosi straty, w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Skarżąca, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18.10.2018 r. sygn. akt: III SAB/Wr 51/18 wywodziła, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.  Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...].04.2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu [...].gov.pl, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla J. P.. Pismem z dnia 7.05.2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...].06.2019 r. W dniu [...].04.2019 r. wpłynęło ponaglenie, skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...].06.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...].06.2019 r. do Urzędu wpłynęła skarga, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. Skarżąca wniosła m.in. o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie "w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi". W związku z uzupełnieniem dokumentacji Wojewoda [...] w dniu [...].06.2019 r. wydał zezwolenie na pracę ww. cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ podał, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do 2015 r. wzrosła o 162%. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54.4%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność może podlegać rozpoznaniu w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania. W treści art. 149 P.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Pojęcia "bezczynność", a także "przewlekłość" zostały zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powyższą regulacją, wprowadzoną na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie bezczynności należy zatem ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – dostępny j.w.). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. zawiera bowiem normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Należy również zwrócić uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można zarzucić im zbędnej zwłoki bądź opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...].04.2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę. Jak wynika z akt sprawy, powyższy wniosek został złożony w siedzibie organu w dniu [...].04.2019 r. Decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na pracę wydana została [...].06.2019 r. (karta 16 akt administracyjnych sprawy), a więc po upływie 2 miesięcy od złożenia wniosku. W dniu [...].06.2019 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał postanowienie, w którym uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W dniu wniesienia skargi, tj. [...].06.2019 r., upłynęły zatem ustawowe terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 k.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że wniosek zawierał braki formalne, które wymagały uzupełnienia. Z tego względu organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącą pismem z dnia 7.05.2019 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w postaci przedstawienia dokumentów o niezaleganiu z opłaceniem składem na [...] (karty 13,14 akt administracyjnych sprawy). Braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 15.05.2019 r. W opisanych okolicznościach postępowania, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarzut bezczynności organu jest niewątpliwie uzasadniony, bowiem upłynął miesiąc od złożenia wniosku do dnia wezwania o uzupełnienie dokumentów, przy czym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było niewielkie. Nadto, przed dniem rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd organ wydał decyzję, co oznacza, że postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe i z tego względu podlega umorzeniu. W odniesieniu do wniosku skarżącej o zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), Sąd wyjaśnia, że przepisy tego aktu nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. Rozdział 3 ww. ustawy), jak również nie regulują kwestii odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych wobec stron postępowania administracyjnego (por. art. 1 cytowanej ustawy). Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna ilość spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.03.2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17, CBOSA). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, w związku z art. 119 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1-5 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 6 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 240 zł. Przepis art. 206 P.p.s.a pozwala miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed WSA w Warszawie toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie do sądu wpłynęło 481 skarg na bezczynność Wojewody [...], sporządzonych przez r. pr. D. K.). Skargi napisane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11.04.2019 r., sygn. akt II GSK 167/19, CBOSA). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25.01.2019 r., sygn. akt I GZ 502/18, CBOSA uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – Sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę.