IV SAB/Wa 722/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla Y.S. w terminie 14 (czternaście) dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1.; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Spółka jawna P. Z, K. Z. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla Y. S.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ppsa, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3. przyznanie jej na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania. Zauważono, że organ nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zarzucono, że podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i były nieistotne dla sprawy, co przy uwzględnieniu wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz uchybień organu – skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że bezskuteczne oczekiwanie na wydanie zezwolenia na pracę powoduje straty skarżącej w związku z brakiem niemożliwości realizacji zawartych kontraktów. Natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na rozstrzygnięcie, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że wydanie decyzji nie jest możliwe z uwagi na oczekiwanie na uzupełnienie dokumentacji przez skarżącą. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przewlekłości bądź bezczynności, bowiem do rozstrzygnięcia zgodnego z prawem konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Natomiast ewentualne opóźnienia w wydawaniu decyzji wynikają z rosnącej liczby składanych wniosków o wydanie pozwolenia na pracę. Za bezzasadny uznano wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, gdyż strona nie wykazała szkody, ani jej rozmiaru. Z kolei brak jest podstaw do wymierzenia grzywny, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie dokumentacji przez skarżącą w celu wydania decyzji. Z kolei na wypadek uwzględnienia skargi organ wniósł o miarkowanie kosztów postępowania na podstawie art. 206 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Dnia [...] kwietnia 2019 r. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Spółka jawna P. Z, K. Z. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – Y. S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] maja 2019 r. Spółka "[...]" wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Pismem z 30 maja 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał pełnomocnika Spółki "[...]" do uzupełnienia w terminie 21 dni wskazanych braków formalnych wniosku. W dniu [...] czerwca 2019 r. Spółka "[...]", działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tego samego dnia akta administracyjne zostały przekazane Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z ponagleniem strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości i wyznaczył mu termin 30 dni na załatwienie sprawy, a także stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Akta zostały zwrócone [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w dniu 12 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu, co do zasady skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca podniosła, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie w prawnie ustalonym terminie podjął on czynności w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jej zdaniem, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4), co nie dotyczy jednak niniejszej sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżącej o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało wystosowane do strony 30 maja 2019 r., tj. już po upływie zasadniczego terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Nastąpiło to dopiero po upływie półtora miesiąca od wpływu wniosku (17 kwietnia 2019 r.) i prawie tygodnia od wniesienia przez stronę ponaglenia (24 maja 2019 r.). Pomimo tego organ nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Zwrócić przy tym nalezy uwagę, że jak wynika z art. 36 § 2 kpa, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślenia wymaga, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby miała ona szczególnie skomplikowany charakter, zresztą organ nawet nie zwracał uwagi na tę kwestię w odpowiedzi na skargę, choć za zasadną uznać należy czynność przedsięwziętą w dniu 30 maja 2019 r., tj. wezwanie pełnomocnika Spółki "[...]" do uzupełnienia w terminie 21 dni wskazanych braków formalnych wniosku. Powyższe kwestie świadczą o prowadzeniu postępowania w opieszały sposób. Ostatecznie samo ponaglenie stronyzostało uznane za uzasadnione, choć organ odwoławczy stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych okoliczności wynika, że organ nie pozostawał w bezczynności, jakkolwiek pomiędzy kolejnymi podejmowanymi czynnościami występowały znaczne przerwy, a więc postępowanie prowadzone było opieszale. Tym samym wypełnione więc zostały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę do chwili wyrokowania upłynęło ponad siedem miesięcy i brak jest informacji o rozpoznaniu wniosku, co zważywszy na nieskomplikowany charakter sprawy stanowi przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Co istotne, z akt sprawy nie wynika, aby organ zastosował się do wyznaczonego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej terminu na załatwienie sprawy, który upłynął z dniem [...] lipca 2019 r. Zaznaczyć trzeba, że zwiększenie wpływu spraw, ani trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie długiego czasu jej nierozstrzygnięcia, gdyż to rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń i uwzględniając fakt nierozpoznania wniosku należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącą przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez wskazany wyżej czas nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, należało orzec jak w punktach 1 i 2. wyroku. Sąd uznał bowiem, że postulowany w skardze termin do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego jest adekwatny do okoliczności sprawy, zwłaszcza w świetle bezskutecznego upływu terminu zakreślonego w postanowieniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wniesieniem przez nią skargi w niniejszej sprawie – nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w punkcie 3. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wniosek skarżącej, nie było też podstaw do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 ppsa. Zwrócić należy przy tym uwagę na alternatywę wyrażoną w tym przepisie, tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżąca nie uzasadniła w konkretny sposób żądania przyznania jej sumy pieniężnej, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że ponosi straty w związku z niemożnością realizacji zawartych kontraktów. Na tę okoliczność nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody, ani nie została ona nawet w żaden sposób uprawdopodobniona. Z kolei odnośnie wymierzenia organowi grzywny, w skardze wskazano jedynie, że powinna ona uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy. Wskazać jednak trzeba, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny, a jej zasadniczym jednak celem jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Biorąc zaś pod uwagę względnie niedługi okres prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i dotkliwość tego środka, brak jest podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 149 § 2 ppsa. W związku z tym żądanie przyznania sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenia organowi grzywny podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Na marginesie, w świetle powyższych ustaleń, jako kuriozalne ocenić należy podnoszone przez skarżącą oczekiwanie przez kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji. O kosztach postępowania w punkcie 5. wyroku orzeczono na podstawie art. 206 w związku z art. 200 i art. 205 ppsa. Art. 206 ppsa stanowi, że w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. W ocenie Sądu taki uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw skarżących cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie do sądu wpłynęły 233 takie sprawy o symbolu [...]). Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi, a w tej sprawie jeszcze owe zmienne dane nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem postępowanie nie trwa kilkanaście miesięcy, lecz do chwili wyrokowania jedynie nieco ponad siedem miesięcy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18), uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto z uwagi na to, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłości – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika uzasadnia, w ocenie Sądu, obniżenie wynagrodzenia. Trzeba także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – wbrew postulatom skargi Sąd uznał, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, ze miarkowanie o 50% będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za wykonaną przez pełnomocnika pracę. Zważywszy na powyższe, na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) - zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i połowa wynagrodzenia jej pełnomocnika procesowego (1/2 z 480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił wniosku w odniesieniu do opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem nie został przedstawiony dowód jej poniesienia w niniejszej sprawie.