IV SAB/Wa 74/19

Warszawa, 30 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. F. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu 1. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku G. F. z 13 września 2018 r. o wydanie polskiego paszportu (znak: [...]), w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz G. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. F. (dalej: "skarżąca") – działająca przez przedstawiciela ustawowego S. F. - 8 stycznia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sądu") skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] (dalej: "Konsul", "organ") w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] września 2018 r. o wydanie polskiego paszportu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 i art. 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne w zw. z art. 6, art. 39 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych z powodu z niewydania skarżącej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Konsula do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku o wydanie polskiego paszportu i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. pisma MSW z 25 kwietnia 2012 r., polskich paszportów wraz odpisami aktów stanu cywilnego stanowiących podstawę do ich wydania na okoliczność wykazania bezpodstawnego różnicowania oraz odejścia bez uzasadnionej przyczyny przez Kierownika Wydziału Konsularnego w [...] od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zwrócenie się do MSWiA o potwierdzenie wydania I. S., M. S. i Y. S. oraz E. A., G. A. C. i E. A. C. polskich paszportów na okoliczność wykazania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu i odejścia od niej przez Kierownika Wydziału Konsularnego w [...] bez uzasadnionej przyczyny. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej i o oddalenie wniosków dowodowych, które nie zmierzają do wykazania zarzuconej w skardze bezczynności, a do dokonania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy przez organ. Organ podniósł, że w postępowaniu przed konsulem, którego przedmiotem jest wydanie paszportu, nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, w tym przepisy art. 35-38 K.p.a., a stosuje się przepisy ustawy z 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne. W przepisach ustawy Prawo konsularne ani w przepisach ustawy z 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych nie jest uregulowana procedura ponaglenia organu prowadzącego postępowanie. Przepisy ustawy o dokumentach paszportowych nie określają w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez konsula terminu załatwienia sprawy, którego przekroczenie miałoby świadczyć o bezczynności czy przewlekłości prowadzonego postępowania. W odniesieniu do postępowania przed konsulem przy załatwianiu wniosku o wydanie paszportu, konsula nie obowiązują również terminy określone w art. 35 oraz 36 § 1 K.p.a., do przekroczenia których bezpośrednio odwołują się przepisy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Prawo konsularne wprowadza zasadę, zgodnie z którą sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w terminie 30 dni od jej wszczęcia, jednakże ustawa dopuszcza również możliwość załatwienia sprawy w czasie dłuższym niż 30 dni (art. 58 ust. 2 ustawy Prawo konsularne) ze względu na okoliczności. Niemniej tryb ponaglenia organu nie został przez ustawę Prawo konsularne przewidziany. To oznacza, że w przypadku postępowań w sprawie o wydanie dokumentu paszportowego prowadzonych przed konsulem, stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego wniesienie jest wymogiem formalnym dopuszczalności skargi, bez dopełnienia którego skarga nie jest dopuszczalna. Skoro nie przysługuje przedmiotowy środek prawny, nadto nie jest wyraźnie wskazane jaki środek prawny przysługuje w sprawie, to skarga na bezczynność konsula nie jest dopuszczalna. Organ podniósł, że skarżąca skierowała ponaglanie do organu niewłaściwego – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sytuacji, gdy właściwym w sprawie był Minister Spraw Zagranicznych sprawujący nadzór nad działalnością konsulów. Organ też wskazał, że w sytuacji, gdy konsul na podstawie art. 77 Prawa konsularnego wezwał pisemnie składającego wniosek do usunięcia braków, to nie ma obowiązku przesyłania dodatkowego powiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Samo pouczenie zamieszczone w wezwaniu, że nieusunięcie braków w terminie 14 dni od daty wezwania będzie skutkowało postawieniem wniosku bez rozpoznania jest w ocenie organu wystarczające. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: 13 września 2018 r. małoletnia G. F., urodzona [...] sierpnia 2013 r., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych, złożyła u Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] wniosek o wydanie paszportu. Do wniosku dołączono decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. potwierdzającą, że wyżej wymieniona posiada obywatelstwo polskie, odpis zupełny aktu urodzenia, który nie zawiera nazwiska ojca, odpis zupełny aktu małżeństwa rodziców małoletniej, odpisy paszportów małoletniej oraz jej rodziców. Organ pismem z 14 września 2018 r. wezwał przedstawicieli małoletniej do uzupełnienia wniosku o wydanie dokumentu paszportowego przez złożenie odpisu zupełnego aktu urodzenia córki zawierającego pełne dane osobowe rodziców dziecka - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia w terminie 14 dni. 28 listopada 2018 r. skarżąca wniosła do organu ponaglenie w trybie art. 37 § 1-3 K.p.a., w którym zarzucono organowi bezczynność. Ponaglenie było zaadresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie wydania polskiego paszportu (brak jego przekazania jest uchybieniem, które nie mogło stanowić przeszkody do rozpoznania skargi). Z ponagleniem skarżąca złożyła odpis zupełny aktu małżeństwa swoich rodziców. W okresie od listopada 2018 r. do grudnia 2018 r. organ prowadził korespondencję mailową ze skarżącą, której przedmiotem było ustalenie czy skarżącą dostarczy dokument, do dostarczenia którego została wezwana w piśmie z 14 września 2018 r. oraz ustalenie jej stanowiska w sprawie. Organ 13 listopada 2018 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia dostarczenia żądanej przez organ dokumentacji oraz poproszono o zajęcie stanowiska w związku z udzieleniem informacji, że próba uzyskania dokumentu w izraelskim urzędzie zakończyła się niepowodzeniemze względu na to, że taki dokument nie jest wydawany przez tamtejszy urząd, co świadczy o podjęciu przez stronę próby uzyskania dokumentu, do przedstawienia którego strona została wezwana. 31 grudnia 2018 r. wpłynęło stanowisko strony w zakresie bezzasadności wzywania jej do uzupełnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosku Konsula o odrzucenie skargi, należy wskazać, że żaden przepis prawa nie wyłącza drogi sądowoadministracyjnej w sprawach, w których konsul występuje jako organ paszportowy (art. 2 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz 43 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych [(Dz. U. 2018, poz. 1919) – dalejw skrócie:"u.d.p."] w zw. z art. 34 pkt 1 oraz art. 51 ustawy z 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. 2018, poz. 2141).W świetle art. 45 ust. 1 i art. 184 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, niedopuszczalne jest przyjmowanie takiego wyłączenia w drodze wykładni. Decyzje administracyjne oraz akty wydawane przez konsula w sprawach paszportowych są decyzjami administracyjnymi oraz innymi aktami w rozumieniu odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2018, poz. 1302) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Konsekwentnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez konsula postępowania w takich sprawach podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W razie nieuzupełnienia braków formalnych podania o wydanie paszportu, podanie to pozostawia się bez rozpoznania. W postępowaniu paszportowym prowadzonym przez konsula podstawą do pozostawienia podania bez rozpoznania jest art. 77 Prawa konsularnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje jednak z mocy prawa, a wymaga podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej, o której to czynności należy zawiadomić stronę (por. R. Stankiewicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 2 do art. 64). Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1 poz. 2). Bezzasadne są zatem twierdzenia Konsula, jakoby skarżąca nie mogła wnieść skargi na bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność konsula może być wniesiona w każdym czasie, przy czym strona nie ma obowiązku uprzedniego wnoszenia ponaglenia lub wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Reasumując, skarga na bezczynność Konsula jest dopuszczalna. Przechodząc dalej do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499) Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Organ w niniejszej sprawie argumentuje, że był uprawniony do zastosowania art. 77 ustawy Prawo konsularne, wobec przedłożenia aktu urodzenia małoletniej skarżącej nie podającego nazwiska jej ojca, który to brak nie mógł zostać zastąpiony zarówno przedłożonymi pozostałymi dokumentami. W ocenie Sądu, nie mogło to jednak, wbrew argumentacji organu, prowadzić do dorozumianego pozostawienia tego wniosku paszportowego bez rozpoznania. Rodzice małoletniej przedłożyli jej zupełny akt urodzenia. Dopełnili ustawowego wymogu, jednakże w ocenie organu akt urodzenia nie był kompletny. Nie zawierał wszystkich niezbędnych danych, które zgodnie z art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego [(Dz. U. 2018, poz. 2224) – dalejskrócie:"P.a.s.c." powinny znaleźć się w akcie urodzenia (a mianowicie nazwiska rodowego ojca). Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdy akt urodzenia w ogóle nie został przedłożony, a jedynie z brakiem umieszczenia w nim pewnych, wymaganych i koniecznych danych. Nie ulega wątpliwości, że konsul musi w sposób pozbawiony wątpliwości nie tylko ustalić tożsamość wnioskodawców, ale również fakt, czy są oni czy nie rodzicami dziecka, dla którego chcą wydania paszportu, jego rozstrzygniecie musi jednak być transparentne i poddawać się kontroli co do zgodności z prawem. W ocenie Sądu, Konsul RP nie był uprawniony do dorozumianego pozostawienia wniosku paszportowego bez rozpoznania i niezawiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy. Mając na względzie przytoczone rozważania Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Konsula RP, bowiem wniosek paszportowy, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie mógł być pozostawiony w sposób dorozumiany bez rozpoznania. Małoletnia reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych zażądała rozpoznania wniosku paszportowego przez wydanie paszportu w trybie czynności materialno - technicznej organu paszportowego lub przez odmowę jego wydania. Jeśli więc Konsul RP uznał, że nie może mieć pewności co do nazwiska ojca małoletniej, a ten odmawia uzupełnienia tego braku - mógł jedynie wydać decyzję odmawiającą wydania paszportu. Jeśliby zaś przyjął, że na podstawie innych dokumentów może ustalić, że E. F. jest ojcem małoletniej - powinien w formie elektronicznej skierować ten wniosek paszportowy do produkcji i zamieścić stosowną adnotację o wydanym dokumencie na wniosku paszportowym w dokumentacji papierowej. Artykuł 77 ustawy Prawo konsularne nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Wymagane dokumenty zostały bowiem przedłożone. Jeśli organ uznał je za niepełne, winien wydać decyzję odmowną, która polegałaby stosownej kontroli. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Zważywszy jednak, że regulacje prawne w zakresie dotyczącym pozostawienia wniosku paszportowego bez rozpoznania nie są jednoznaczne i mogą nastręczać problemy interpretacyjne, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku – art. 149 § 1a P.p.s.a.). Organ nie rozstrzygnął sprawy skarżącej, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku jej zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd pominął wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą uznając je za przedwczesne, gdyż ich przeprowadzenie zmierzało do dokonywania ustaleń, które mogłyby prowadzić do merytorycznego załatwienia sprawy. Dopiero Konsul w prowadzonym na skutek wydania tego wyroku postępowaniu oceni czy złożona dokumentacja jest wystarczająca i czy może prowadzić do wydania małoletniej skarżącej paszportu polskiego czy też nie. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] zobowiązany zatem został do rozpoznania wniosku G. F. z 13 września 2018 r. o wydanie paszportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty celowego dochodzenia praw skarżącej złożyły się: wpis od skargi – 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w wysokości 480 zł ustalone w oparciu o regulację § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.).