IV SAB/Wa 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość p o s t a n a w i a zawiesić postępowanie sądowe W piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w W. [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zobligowany był uwzględnić, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tej chwili nie pozostaje już w bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 kpa). Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, jednocześnie stwarzając stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. Gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 618/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał wadliwej subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące w dniu wyrokowania przepisy, w szczególności normy zawarte w art. 149 § 1 ppsa. Nie jest zatem wystarczające, że sąd administracyjny ustali czy organ przed wyrokowaniem pozostaje jeszcze w stanie bezczynności, ale nadto czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd nie może zasłaniać się tym, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, bo owe zawieszenie nie jest stanem bezczynności. Zakres kontroli wynikający z art. 149 § 1 ppsa jest bowiem szerszy, dlatego zasadnie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, że podjęcie przez organ administracyjny aktu administracyjnego przerywającego stan bezczynności nie zwalniało tego Sądu od oceny czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny i prowadziło do wykonania czynności pozornych. A zatem pomimo, że Sąd pierwszej instancji zawarł określoną ocenę również tej przewlekłości, jednak dokonał rozstrzygnięcia, które nie odpowiada jego ocenie jaką dokonał choć lakonicznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wynika z powyższego, że nawet w zakresie samej bezczynności podjęcie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą takich spraw jest bowiem w ogólności kwestia "opieszałego" działania organu administracji publicznej. Wynika to dobitnie z uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1407). Zgodnie z podstawami aksjologicznymi zmian zawartych w tym projekcie ustawy, które dotyczyły też nadania nowego brzmienia art. 149 ppsa, ustawodawca wskazał na konieczność bardziej skutecznego przeciwdziałania zachowaniom patologicznym w administracji publicznej. Oznacza to, że oceny Sądu pierwszej instancji wymagało, też czy postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zapominać, że punktem wyjścia dla takiej oceny są przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników, w tym organu administracyjnego. Odstępstwa od tych terminów nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku zawieszenie postępowania, które w niniejszej sprawie i tak nastąpiło po kilku miesiącach i to na dodatek tuż przed wyznaczonym przez Sąd pierwszej instancji terminem rozprawy. Również i te okoliczności winny stanowić przedmiot oceny Sądu w świetle art. 149 § 1 ppsa, bowiem już chociażby z samego charakteru takiego działania organu wynika, że potencjalnie mogło dojść do działań sprzecznych z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budzenia zaufania do organów państwa, a organ zawieszając postępowanie jedynie próbował chronić się przed negatywnymi skutkami takich działań. W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę, że w niniejszej sprawie działania czy też raczej – co przyznał sam Sąd I instancji – działania niepożądane organu co do zakończenia negocjacji i wszczęcia postępowania administracyjnego, nie były efektem realizacji zasad postępowania administracyjnego. Przeciwnie, obowiązek stania na straży praworządności, obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego oraz obowiązek zagwarantowania stronie udziału w postępowaniu, wymagają żeby sprawa została załatwiona sprawnie i zgodnie z prawem, a także z zachowaniem określonych standardów właściwych każdemu postępowaniu administracyjnemu. Nie może być tak, że Sąd takie zachowanie organu marginalizuje, biorąc pod uwagę przy orzekaniu tylko to czy przed wydaniem wyroku formalnie organ nie pozostaje w stanie bezczynności, bo zawiesił postępowanie. Należy bowiem uwzględnić to, że prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa podważa przecież zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a z charakteru omawianych powyżej uregulowań wynika, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego wynika, że Prezydent W., wykonujący zadania starosty, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...]. Na przedmiotowe postanowienie wniesione zostało do Wojewody [...] zażalenie, które – według oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w dniu 18 marca 2015 r. – jeszcze nie zostało rozpatrzone. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na wystąpienie między postępowaniami zależności tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. W zależności od zakresu przeprowadzonej kontroli w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego różne będą jej skutki dla sprawy rozpatrywanej w przedmiocie bezczynności. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie. Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, wówczas Sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Za takimi kompetencjami orzeczniczymi opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sprawa niniejsza w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]jest ściśle związana z postępowaniem incydentalnym dotyczącym zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] i jego prawomocny wynik ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności, albowiem prawomocne postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego bezpośrednio rzutuje na rozpoznanie niniejszej sprawy i przedwczesnym byłoby przystąpienie do wyrokowania w niniejszej sprawie, kierując się wyłącznie faktem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie stało się ostateczne, a tym bardziej prawomocne. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.