IV SAB/Wa 78/20

Warszawa, 23 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi Prezydenta [...] (dalej również "skarżący") zawartej w piśmie z 13 grudnia 2019 r., była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów (dalej również "organ") w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości - stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - położonej przy ul. [...] (dalej również "nieruchomość"). Wnosząc skargę Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się kontroli działalności Ministra Finansów na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również "p.p.s.a."), poprzez: 1. stwierdzenie, że w ww. postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy, 2. zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania decyzji w sprawie, 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta [...] wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania do nieruchomości przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) zostało wszczęte zawiadomieniem Ministra Finansów z 3 sierpnia 2010 r. i mimo upływu 9 lat, nie zakończyło się wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego organ nie podjął również wszelkich możliwych i koniecznych dla zakończenia postępowania działań w postaci ustalenia stron postępowania. Skarżący podniósł, że ustalenie okoliczności śmierci stron postępowania, tj. M. B. i S. B., oraz uzyskanie ich aktów zgonu przez organ prowadzący postępowanie było obiektywnie możliwe. Skarżący zaakcentował, że nie jest związany z wyżej wymienionymi osobami, a mimo to wszedł w posiadanie aktów stanu cywilnego świadczących o śmierci współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast Minister Finansów dysponujący takimi samymi, a być może nawet większymi środkami, był w stanie samodzielnie dokonać tych ustaleń. Dlatego w ocenie skarżącego okoliczności wskazywane przez organ o niemożności ustalenia stron postępowania, nie mogą usprawiedliwiać przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Dalej skarżący wywiódł, że czas trwania postępowania nie wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że odszkodowanie na mocy międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych za udział w nieruchomości zostało wypłacone. O skomplikowanym charakterze sprawy nie świadczy również rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia sprawy, tj. ustalenie stron postępowania bądź też ustanowienie dla nich kuratorów. Skarżący dodał, że nie był informowany o stanie sprawy i powodach przesunięcia jej terminu z urzędu, który to obowiązek wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ale wręcz nie otrzymywał odpowiedzi na skierowane do organu zapytania o stan i etap prowadzonego postępowania. Ponadto skarżący podkreślił, że niezałatwienie sprawy w terminie i prowadzenie postępowania przez tak długi okres czasu narusza interes prawny Skarbu Państwa. Polega to na tym, że istnieją przesłanki prawne do wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako współwłaściciela nieruchomości, a Skarb Państwa winien władać nieruchomością i uzyskiwać z tego tytułu dochody. Tymczasem nieruchomość jest obecnie w rękach prywatnych i w przypadku obrotu nią w drodze odpłatnego zbycia, niezwykle utrudnionym, jeśli nie niemożliwym, będzie ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że stan sprawy jest następujący: – pismem z 3 sierpnia 2010 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w związku z przyznaniem odszkodowania za 2/6 udziału w prawie własności nieruchomości M. B. i S. B. na mocy postanowień Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego 16 lipca 1960 r., – ww. zawiadomienia skierowane do M. B. i S. B. zostało zwrócone na adres Ministra Finansów 24 sierpnia 2010 r. z adnotacją, iż doręczenie nie jest możliwe, – organ pismem z 13 grudnia 2010 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla [...] o ustanowienie kuratora dla nieobecnych stron postępowania, zaś postanowieniem z 30 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., – Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek Ministra Finansów o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, – organ w trakcie postępowania, za pośrednictwem skarżącego, pozyskał akty zgonu M. B. oraz S. B., w następstwie czego wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r., wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o ustanowienie kuratora spadku po ww. osobach; wniosek dotychczas nie został przez sąd rozpoznany. W świetle powyższego Minister Finansów stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić ani o bezczynności organu, ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przebieg postępowania dowodzi, że w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy, a także zawieszenie postępowania. W toku postępowania Minister Finansów gromadził materiał dowodowy, w tym także przekazywany przez Prezydenta [...]. Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, w szczególności z jej skomplikowanego charakteru oraz konieczności prawidłowego ustalania stron postępowania. Organ wskazał, że nie doręczył skutecznie zawiadomienia o wszczęciu postępowania M. B. i S. B.. Adresy, pod które wysłano korespondencję, pochodziły z wniosku, w którym powyższe osoby ubiegały się o odszkodowanie za nieruchomość i były jedynymi znanymi organowi adresami. W celu zapewnienia prawidłowości postępowania w sprawie, koniecznym było więc złożenie wniosku o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu, jak również zawieszenie postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Skarżący został poinformowany o powyższym 4 stycznia 2011 r. oraz pouczony o dopuszczalność i terminie wystąpienia z "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skarżący nie kwestionował w żaden sposób słuszności powyższego rozstrzygnięcia Ministra Finansów. Organ podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę wniosek o wyznaczenie kuratora spadku dla zmarłych M. B. oraz S. B. nie został rozpoznany, a postępowanie pozostaje zawieszone. Organ stanął na stanowisku, że okres od wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania do dnia wniesienia skargi nie może być uznany za bezczynność organu, albowiem zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.) i nie wlicza się do okresu prowadzenia postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.). Uzupełniająco organ dodał, że postępowanie dotyczące nieruchomości jest jednym z kilkuset postępowań prowadzonych przez Ministra Finansów w związku z przepisami ustawy z 1968 r. Postępowania te dotyczy kwestii ważnej społecznie, cechuje się skomplikowanym stanem prawnym i dowodowym, m.in. z uwagi na upływ czasu od wydarzeń, do których się odnoszą. W sprawie z udziałem skarżącego związane jest to z prawidłowym określeniem kręgu stron postępowania. Ponadto organ wskazał, że w tej sprawie i podobnych, organy ścigania oraz inne podmioty kierują do niego bardzo dużą liczbę zapytań. Wymusza to skierowanie pozostających w dyspozycji środków, także na wykonywanie czynności związanych z załatwieniem tych spraw. Organ nie zgodził się także z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie, iż bezczynność lub przewlekłość postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Minister Finansów prowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia. Niektóre z nich, jak wyżej opisano, są obiektywnie czasochłonne, jak również zależne od rozstrzygnięcia innych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga Prezydenta [...] na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości - stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - położonej przy ul. [...] w [...], nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sąd stwierdził, że skarżący w jednym piśmie zarzucił organowi bezczynność lub przewlekłość postępowania w wydaniu orzeczenia. Oba zarzuty w stosunku do organu obligują sąd do ustalenia, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności, a w konsekwencji do zastosowania tych samych środków prawnych. Dlatego sąd rozpoznał skargę pod kątem obu form opieszałości, tj. terminowości i sprawności organu w wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. Sąd, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). O stanie bezczynności, stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a.") można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Z kolei o przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że przy skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenie sądu podlegają poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania. Uwaga sądu skupia się na rodzaju sprawy i stopniu jej skomplikowania oraz na tym, w jakich odstępach czasu organ podejmuje poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania. Z akt sprawy wynikało, że postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości zostało wszczęte z urzędu, o czym organ zawiadomił strony pismem z 3 sierpnia 2010 r. Następnie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Ministra Finansów z [...] grudnia 2010 r. i stan ten obowiązywał w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi. Oznacza to, że wstrzymany został bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.), a okres zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Dlatego, za chybiony sąd uznał zarzut skargi w zakresie bezczynności organu. Skoro w dniu wniesienia skargi nie biegł termin na załatwienie sprawy, to nie sposób uznać, że organ był bezczynny. Sąd miał przy tym na względzie, że aktualnie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na postępowanie sądowe w przedmiocie ustanowienia kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu M. B. i S. B.. Postępowanie sądowe w powyższym przedmiocie zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...], na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, nie ma jednak jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania postanowienia z [...] grudnia 2010 r., albowiem wykracza ono poza granice skargi, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W ocenie sądu bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania może być, w stosownym trybie, przedmiotem weryfikacji w administracyjnym toku instancji (w szczególności poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia), a następnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w razie upływu terminu do wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia strona także posiada środki służące ochronie jej praw. Może żądać podjęcia zwieszonego postępowania, a następnie domagać się weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut skarżącego w zakresie przewlekłości postępowania. Z okoliczności sprawy wynikało, że osoby uznane za strony postępowania, tj. M. B. i S. B. zmarły. Nie ustalono ich spadkobierców, a organ wystąpił do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku. W aktach brak informacji, aby wniosek został rozpoznany przez sąd. W ocenie sądu powyższe świadczy to istnieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i prawdopodobnie dlatego organ nie podjął dotychczas postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe niewątpliwie stanowi uchybienie proceduralne, ale nie czyni zasadnym zarzutu przewlekłości organu. Organ, zobligowany treścią art. 99 k.p.a., poczynił niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, tj. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. o ustanowienie kuratora spadku dla wyżej wymienionych. Postępowanie przed sądem powszechnym dotychczas nie zostało zakończone, o czym organ poinformował skarżącego pismem z 12 grudnia 2019 r. W świetle powyższego sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości - stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - położonej przy ul. [...] w [...] stanowiło przeszkodę do uwzględnienia skargi i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 133, art. 119 pkt 4, art. 120 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.