IV SAB/Wa 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania skarżącego T. J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu niniejszego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego T. J. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego T. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2113, położonej gminie [...], obrębie [...], przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] ([...]) - [...] ([...]) ode. [...] (droga krajowa nr [...], węzeł [...]) - [...] (z węzłem [...]); zadanie 2: [...] - [...] oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz [...] S.A. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Zażądał: skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł i przyznania od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Uzasadniając wniesioną skargę – skarżący podniósł, że odwołaniem skarżący zainicjował postępowanie w administracyjnym toku instancji przed Ministrem. Odwołanie zostało przekazane przez Wojewodę do Ministra pismem z 25 kwietnia 2017 r. Organ podjął pierwsze kroki w sprawie, po kontakcie telefonicznym strony w dniu 25 stycznia 2017 r., a więc po 9 miesiącach od przekazania odwołania. Tymczasem załatwienie sprawy winno nastąpić zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3 K.p.a., zatem organ winien wydać decyzję, w czasie przewidzianym przepisami prawa. Nadto, strona, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., od momentu przekazania odwołania, ani razu nie otrzymała informacji o wykonywanych czynnościach oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Według skarżącego przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. W ocenie skarżącego z taką sytuacją, czyli przewlekłością postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ administracji publicznej (tak wysokiego stopnia) powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje mu pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3 000,00 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wyżej opisanej nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik skarżącego. Przy piśmie z 25 kwietnia 2017 r. (wpływ do Ministerstwa: 4 maja 2017 r.) przekazano odwołanie. W powyższym piśmie organ wojewódzki poinformował tut. organ, że akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz z wniesioną 6 marca 2017 r. skargą pełnomocnika skarżącego na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. 6 lutego 2018 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody. Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie dysponuje aktami administracyjnymi organu pierwszej instancji, 14 lutego 2018 r. tut. organ skontaktował się telefonicznie z [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] w celu uzyskania informacji odnośnie przedmiotowych akt. Podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego poinformowano tut. organ, iż w sprawie ze skargi pełnomocnika skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2017 r. (sygn. akt SAB/Gd 25/17) oddalił ww. skargę. Jednocześnie tut. organ uzyskał informację o wniesieniu przez pełnomocnika skargi kasacyjnej na powyższe orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z 16 lutego 2018 r. Minister zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie na okres 14 dni akt sprawy organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z 21 lutego 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował tut. organ, iż z uwagi na wyznaczenie terminu rozpatrzenia skargi kasacyjnej na 2 marca 2018 r., w chwili obecnej nie jest możliwe wypożyczenie przedmiotowych akt. W tym stanie rzeczy z uwagi na fakt, iż od momentu przekazania przez Wojewodę odwołania skarżącego do chwili obecnej, organ odwoławczy nie dysponował aktami postępowania pierwszoinstancyjnego, nie miał zatem możliwości wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższa okoliczność nie usprawiedliwia tut. organu od postawienia mu zarzutu przewlekłości, niemniej jednak powinna zostać uwzględniona przy rozpatrzeniu skargi. Tym bardziej, że organ odwoławczy dołożył wszelkiej staranności w celu pozyskania akt sprawy organu pierwszej instancji. Według Ministra o przewlekłości można mówić wówczas, jeżeli organ administracyjny nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł wyjaśniono, że brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku ponieważ sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego. Stąd ze względu na ten mieszany charakter, środek ów (podobnie jak przewidziana ww. przepisem grzywna) powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasadniczym bowiem czynnikiem, determinującym opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia, był fakt braku akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że niewydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego było spowodowane niezależną od tut. organu okolicznością niemożności uzyskania przedmiotowych akt. Wprawdzie okoliczność ta nie uwalnia organu od zarzutu przewlekłości i pozostaje bez wpływu na ocenę jej charakteru, jednakże nie powinna być pomijana przy rozważaniu zasadności obciążania organu obowiązkiem wypłaty na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935), mocą której zastąpiono instytucję zażalenia na bezczynność ponagleniem, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. Zatem dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wynika z uprzedniego wyczerpania przez stronę skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i zasadne jest odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu, a nie przewlekłości organu, jak domagał się skarżący. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1306), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie kończy prowadzonego postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W rozpoznawanym przypadku, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – skarżący zadośćuczynił temu wymaganiu, albowiem 24 stycznia 2018 r. wniósł do Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wpływ do siedziby organu 30 stycznia 2018 r.), stosując się do brzmienia dotychczas obowiązujących przepisów, zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W tym miejscu należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Oceniając działanie organu odwoławczego po wpłynięciu do niego odwołania, to jest po 4 maja 2017 r., należy wskazać, że pierwszej czynność w postępowaniu odwoławczym, po wpłynięciu odwołania, dokonano 14 lutego 2018 r. Z notatki służbowej sporządzonej 14 lutego 2018 r. wynika, że była to rozmowa telefoniczna pracownika organu z pracownikiem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w której uzyskano informację, że akta administracyjne organu pierwszej instancji zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku ze skargą skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie odszkodowania; wyrokiem z 30 maja 2017 r. (sygn. akt SAB/Gd 25/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę; wyrok ten został zaskarżony przez skarżącego skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie, za pismem z 16 lutego 2018 r., zwrócono się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem o akta administracyjne sprawy. W odpowiedzi z 21 lutego 2018 r. uzyskano informację, że wypożyczenie akt nie jest możliwe, albowiem na 2 marca 2018 r. wyznaczono termin rozprawy kasacyjnej (II SAB/Gd 25/17). Wyrokiem z 2 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego. Z akt sprawy i stanu sprawy jaki miał miejsce przez Sądem wynika, że od wpływu odwołania do Ministra (4 maja 2017 r.) do wniesienia skargi na "przewlekłość" (31 stycznia 2018 r.) upłynęło osiem miesięcy, zaś od wniesienia skargi (31 stycznia 2018 r.) do dnia orzekania przez Sąd (20 listopada 2018 r.) upłynęło ponad dziewięć miesięcy. Zliczając łączny czas zalegania sprawy u Ministra – to okres jednego roku i pięciu miesięcy. Z powyższego wynika, że w tym czasie organ dokonał tylko dwóch czynności w sprawie, tj. zapytania organu pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego o akta administracyjny, możliwość ich ewentualnego zwrotu. Do tego nie były to czynności procesowe, tylko związane z pozyskaniem akt administracyjnych sprawy do jej rozpoznania. Oznacza to, że jedynym powodem nierozpoznania sprawy było niedysponowanie przez organ odwoławczy aktami administracyjnymi sprawy (brak akt zgromadzonych przez organ pierwszej instancji). Niemniej – jak słusznie zauważył sam organ odwoławczy – nie może to być okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę organu w rozpoznaniu odwołania skarżącego. W takiej sytuacji organ powinien bowiem wypożyczyć akta i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę w terminie określonym w regulacji ustawowej, ewentualnie sporządzić ich kserokopie (potwierdzone za zgodność z oryginałami) celem rozpoznania w późniejszym czasie, a jeżeli już tego nie uczynił do wniesienia skargi, to na pewno powinien to uczynić do dnia wydania orzeczenia przez Sąd, przy zakończeniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (2 marca 2018 r.). Wszystko powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że organ nie przewlekał sprawy przez prowadzenie czynności niedoprowadzających do jej zakończenia, tylko nie dokonywał żadnych czynności dowodowy zmierzających do wyjaśnienia sprawy, pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy, gdyż nie prowadził czy nie uzupełniał postępowania dowodowego. Innymi słowy w ogóle nie podejmował czynności celem rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy przez wydanie aktu administracyjnego. Analiza sprawy wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 K.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i organ nie informował skarżącego o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu sprawy, zatem zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od 4 maja 2017r., czyli wpływu odwołania do Ministra, organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania w sprawie. Zaleganie akt sprawy w innych organach czy sądach nie może być okolicznością usprawiedliwiającą zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy. Wejście w posiadanie akt administracyjnych sprawy, to kwestia właściwej organizacji pracy organu i podjęcia stosownych czynności w tym przedmiocie. Zatem – wobec powyższego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt II wyroku) i zobowiązał Ministra do rozpoznania odwołania skarżącego w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy (punkt I wyroku). Oceniając charakter bezczynności Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł również w pkt II wyroku. O powyższym zadecydowała oczywistość sprawy i postępowanie organu oraz wynikająca z odpowiedzi na skargę, przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, a dalej i do dnia orzekania przez Sąd. Długość zwłoki organu w niezałatwieniu sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność i stwierdzając jej rażący charakter, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności. Dlatego też przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 złotych, której celem jest zarówno przeciwdziałanie bezczynności na przyszłość, jak też pewien rodzaj zadośćuczynienia dla skarżącego za naruszenie przez organ obowiązków, które to naruszenie skutkowało przedłużającym się stanem niepewności dla skarżącego (punkt III wyroku). Przy miarkowaniu wysokości sumy pieniężnej sąd uwzględnił zarówno dolegliwość nierozpoznania sprawy dla skarżącego, czasokres bezczynności, jak też sytuację związaną z brakiem swobodnego dostępu do akt administracyjnych sprawy, przez większość czasu pozostawania organu w zwłoce. Z powyższych przyczyn oddalił skargę w zakresie niezasądzonej na rzecz skarżącego wysokości sumy pieniężnej (punkt IV wyroku). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na mocy art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie V złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804).