IV SAB/Wa 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie I. S. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z 3 czerwca 2019 r. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), reprezentowana przez r. pr. D. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej złożonego 15 marca 2019 r. o wydanie I. S. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga, z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenie organowi grzywny, 5) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 1 lipca 2019 r., Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Relacjonując przebieg postępowania zaznaczył, że wniosek zawierał braki formalne, co wiązało się z koniecznością wezwania do jego uzupełnienia. Jednocześnie wskazano termin zakończenia postępowania na [...] czerwca 2019 r. Wojewoda wskazał, że 24 kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie. Następnie [...] czerwca 2019 r. – po uzupełnieniu braków wniosku – wydane zostało zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dzień wcześniej wpłynęła skarga Spółki na bezczynność organu. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Wojewoda wskazał, że wniosek wymagał uzupełnienia braków, a zatem nie można mówić o bezczynności organu, szczególnie zaś o rażącej bezczynności, w przedmiocie jego rozpoznania do czasu aż Spółka odpowiedziała na wezwanie. Ponadto wskazano na znaczny przyrost liczby wniosków o wydanie zezwolenia na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (ponaglenie z 23 kwietnia 2019 r.). Skarga jest zasadna, albowiem Wojewoda pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Wojewodę postępowania prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. Analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: wpływ wniosku Skarżącej do Wojewody nastąpił w dniu 11 kwietnia 2019 r.; pismem z 23 kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła ponaglenie; organ pismem z 6 maja 2019 r. wezwał Skarżącą, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jednocześnie wyznaczając termin 14 dni na uzupełnienie; ponaglenie zostało przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpoznane postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., gdzie stwierdzono, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; w dniu [...] czerwca 2019 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; skarga na bezczynność organu została wniesiona 3 czerwca 2019 r. i przekazana do Sądu 2 lipca 2019 r. 3. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy (pkt 1 wyroku). Przesądza o tym moment podjęcia przez Wojewodę pierwszej czynności w sprawie, który nastąpił po ponad miesiącu od daty wpływu wniosku do organu. 4. W związku z wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zastosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Zmieniła się bowiem redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji została oddzielona od stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Obecny stan prawny pozwala Sądowi na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenia jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie organu (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). 5. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Jak wskazano powyżej, stosunkowo długi czas, który upłynął od wpływu wniosku do podjęcia pierwszej czynności uzasadniał stwierdzenie bezczynności Wojewody, jednakże biorąc pod uwagę fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych, należy uznać, że okres ten nie uzasadniał samoistnie stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa. Tym bardziej, że w sprawie wynikła konieczność uzupełnienia wniosku złożonego przez Skarżącą. Również całościowy okres trwania postępowania wynoszący ok. 2 miesięcy, nie stanowi znacznego przekroczenia norm kodeksowych dla załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Dostrzegając te uwarunkowania, Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków i uniknięcie sytuacji długotrwałej i nieuzasadnialnej bezczynności w prowadzeniu postępowania. 6. W ocenie Sądu stwierdzenie w/w bezczynności Wojewody w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku). 7. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 340 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (pkt 4 wyroku). Wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zostało obniżone do kwoty 240 złotych z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkadziesiąt spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Sporządzane przez pełnomocnika skargi charakteryzują się tożsamą treścią, wnioskami i zarzutami, a zatem nakład pracy pełnomocnika już z tego względu jest mniejszy. Co więcej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a skarga nie została uwzględniona w całości. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.151 w związku z 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.