IV SAB/Wa 812/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę oddala skargę W dniu [...] czerwca 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla M. R., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wnosząc o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art., 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla M. R.. Pomimo upływu 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpatrzenia wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale mimo ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym, organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniony jest wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę skarżący ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Podniesiono, że organ nie może w nieskończoność ( co czyni od dłuższego czasu ) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Wymierzona grzywna powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu prawy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący za pośrednictwem portalu praca. gov.pl wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] w charakterze pakowacza. Sprawie nadano nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]. W związku z uzupełnieniem dokumentacji w sprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. wydane zostało zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przewlekłość, ani bezczynność, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądanie skarżącego konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego brakujących dokumentów pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Organ podkreślił, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. W ocenie organu całkowicie niezasadny jest wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pienięznej, gdyż nie zostało wykazane żadnymi dokumentami aby skarżący poniósł jakieś straty. Brak jest również podstaw do nałożenia grzywny na organ w sytuacji gdy została wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia,- jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia (pismo z [...] kwietnia 2019 r.). Przepisy nie określają terminu do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Określają jedynie, kiedy strona może wystąpić z ponagleniem, co wynika to wprost z art. 37 § 1 k.p.a. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny rozpoznaje skargę na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej ujmując, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępny w CBOSA). Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. - LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). Przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem stwierdzenia, czy organ procedując w danej sprawie załatwił tę sprawę w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. lub przepisach szczególnych, czy też w terminie wskazanym w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., a więc czy w tym znaczeniu dopuścił się bezczynności. W świetle powyższych przepisów bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ zachodzi wtedy, gdy doszło do bezskutecznego upływu terminu wynikającego z art. 35 § 3 czy też art. 36 §1 k.p.a. W świetle bowiem art. 37 § 1 k.p.a. dopiero po ich bezskutecznym upływie stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, które z kolei, jak wskazano powyżej, otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu. Mając powyższe na uwadze, wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, nie sposób przyjąć aby Wojewoda [...] w rozpoznawanej sprawie dopuścił się bezczynności. Podkreślić należy, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika, rolą którego jest wskazanie wprost czy dotyczy ona bezczynności, czy też przewlekłości bądź obu tych instytucji. Reprezentujący skarżącą spółkę pełnomocnik w petitum skargi wprost wskazał, że jest to skarga na bezczynność. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujące znaczenie ma zaś stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Jak wynika z akt sprawy po wniesieniu wniosku przez stronę w dniu [...] kwietnia 2019 r. (data jej wygenerowania przez organ to [...] kwietnia 2019 r.), Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o wskazane w nim dokumenty w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie w wezwaniu tym wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do [...] czerwca 2017 r. w związku z koniecznością uzupełnienia wniosku. Strona uzupełniła żądane braki w dniu [...] maja 2019 r., zaś w dniu [...] czerwca organ wydał żądane przez stronę rozstrzygnięcie, a więc przed upływem zakreślonego przez siebie terminu. Oznacza to, że organ rozpoznał sprawę i wydał decyzję w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę nie można nie zwrócić uwagi na podnoszoną przez organ okoliczność dotyczącą wpływu do organu dużej liczby wniosków (w tym wniosków skarżącej), które wymagały zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Wprawdzie okoliczność ta co do zasady nie usprawiedliwia zwłoki w powadzeniu spraw przez organ, lecz niewątpliwe ma bezpośredni i istotny wpływ na sprawne, a przy tym rzetelne przeprowadzenie czynności procesowych w danej konkretnej sprawie. Mając powyższe na względzie należy uznać, z sprawie tej nie doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. w stopniu kwalifikowanym. W rozpoznawanej sprawie organ podjął bowiem czynności procesowe w celu wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, co też uczynił w dniu [...] czerwca 2019 r., jak wskazano wyżej i to przed upływem zakreślonego terminu, a nadto przed upływem miesięcznego terminu od uzupełnienia wniosku w dniu [...] maja 2015 r. przez skarżąca o brakujące dokumenty. Organowi nie można zarzucić naruszenia również zasady bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania stron z art. 8 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do zarzucenia organowi się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.