IV SAB/Wa 821/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia SO del. Aleksandra Westra sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku M. C. z dnia [...] lutego 2019 r., II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2019 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) M. C. (strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla ob. [...] V. I. (znak: [...]). Skarżący w skardze na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez organ wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 P.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący w dniu [...] lutego 2019 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla V. I.. Organ zaś, pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący nadmienił, że w jego ocenie organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Skarżący dodał także, że wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. profesjonalny pełnomocnik skarżącej strony wskazał, że strona oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Ponadto skarżący podkreślił, że organ od kilku lat powołuje się w sprawach dotyczących wydania zezwoleń na pracę na trudności kadrowe w jego funkcjonowaniu oraz dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej, bowiem organ powinien ustalić priorytety działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w dniu [...] lutego 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatelki [...] V. I. w charakterze sprzątaczki. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...] maja 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie [...] maja 2019 r. wpłynęło kolejne ponaglenie w ww. sprawie skierowane do organu II instancji. Do dnia dzisiejszego Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie rozstrzygnął ww. ponaglenia. W dniu [...] czerwca 2019 r. do organu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla V. I.. W związku z uzupełnieniem dokumentacji w sprawie, Wojewoda [...] w [...] maja 2019 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Podkreślono, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. W odniesieniu do kosztów postępowania, wojewoda wniósł o zastosowanie art. 206 P.p.s.a. mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego wniósł w przeciągu ponad dwóch tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki został złożony [...] lutego 2019 r. (za pośrednictwem portalu praca.gov.pl), natomiast przedmiotowe zezwolenie zostało wydane [...] maja 2019 r., a więc po ponad 3 miesiącach i 7 dniach od daty wszczęcia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ od momentu złożenia wniosku przez okres ponad 2 miesięcy nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 K.p.a. co wskazuje że dopuścił się bezczynności. Zauważyć należy, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do strony w dniu [...] kwietnia 2019 r. informacji, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca V. I. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie może być zakończone w terminie, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wyznaczono przewidywalny termin wydania decyzji na dzień [...] maja 2019 r. Jednocześnie należy podkreślić, że nastąpiło to dopiero po wniesionym ponagleniu. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu było pozbawione uzasadnienia i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu organ winien niezwłocznie podjąć czynności mające na celu załatwienie sprawy, a nie dopiero po upływie ponad 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, niniejszej sprawy nie można uznać w żaden sposób za skomplikowanej, tak więc trudno znaleźć uzasadnienie dla oczekiwania przez stronę na decyzję dłużej niż 1 miesiąc, tj. do [...] marca 2019 r. Organ bez wątpienia naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie) w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od [...] sierpnia 2015 r. zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że zaistniała bezczynność, jednakże z całą pewnością nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Całe postępowanie trwało 3 miesiące i 7 dni, wobec czego uchybienie w terminowym załatwieniu sprawy przez organ, choć niewątpliwie wystąpiło, było na tyle nieduże, że nie zasługuje na to, by oceniać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, należy zauważyć, że w ocenie Sądu trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w sprawie bezczynności, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Biorąc pod uwagę skalę przekroczonego terminu załatwienia sprawy, nie uzasadnia ona potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżący podniósł wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, co jak można wnosić po tak sformułowanej argumentacji, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez skarżącego działalności. Skarżący zresztą swoich twierdzeń w żaden sposób nie potwierdził stosownym materiałem dowodowym, wobec czego podniesiony przez niego zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Dlatego też Sąd w tej części skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata za pełnomocnictwo (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł.