IV SAB/Wa 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, V. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dalej "Minister", polegającą na rażącym przekroczeniu przez organ terminu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr ew. [...] i nierozpoznanie go do dnia wniesienia skargi. Skarżąca wniosła o: -zobowiązanie Ministra do wydania aktu w terminie 7 dni od dnia doręczenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju prawomocnego wyroku; -stwierdzenie że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; Wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 10krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r: -zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. (data doręczenia Ministrowi) wezwała go do usunięcia naruszenia prawa lecz pismo pozostało bez odpowiedzi. Wskazała na naruszenie art. 12 i 35 § 3 K.p.a. gdyż odwołanie wpłynęło do organu 2 grudnia 2013 r. i termin wydania aktu upływał 3 stycznia 2014 r. – Niewydanie aktu stanowi o rażącym naruszeniu art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. Bezczynność Ministra wynosi 15 miesięcy a wina w niezałatwieniu sprawy w terminie leży wyłącznie po stronie organu. Ponadto skarżąca wskazał, że organ wbrew art. 36 § 1 K.p.a nie informował jej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych. Takie postępowanie organu uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Minister w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję i w związku z tym nie zachodzi bezczynność organu. Wyrokiem WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 197/15 skarga została oddalona. Wyrokiem NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 220/16 uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organ przed wydaniem wyroku nie zwalniało sądu od stwierdzenia czy przed jej wydaniem organ nie był bezczynny. NSA nie podzielił ustaleń sądu I instancji, że pismo Ministra z 31 grudnia 2014 r. stanowiło dowód na brak bezczynności. W ocenie NSA ocena taka jest niewystarczająca do zastosowania art. 151 P.p.s.a., nadto dokonana bez analizy sekwencji zdarzeń po wniesieniu odwołania. WSA nie zwrócił uwagi na datę otrzymania przez organ odwołania i pisma z 31 grudnia 2014 r., nie odniósł się do kwestii co działo się od 2 sierpnia 2013 r. (data otrzymania odwołania) do 31 grudnia 2014 r. do daty wysłania tego pisma i okres jaki upłynął od jego datowania a także że miało to miejsce już po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie odniósł się także do daty wydania decyzji, co miało miejsce już po wniesieniu skargi na bezczynność w ostatnim dniu terminu przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. do przesłania skargi wraz z odpowiedzią na nią. Przyjęcie przez WSA że organ dopuścił się przewlekłości a nie bezczynności zostało dokonane bez całkowitej analizy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. przewlekłość lub bezczynność organu. W związku z tym Sąd zastosował ten przepis i rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ w sprawie zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wykładnią tego sądu związany z mocy art. 190 P.p.s.a. Skarżąca wyczerpała tok instancyjny bowiem wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem które wpłynęło do organu 12 stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie a tym samym nie załatwia tej sprawy w ustawowym terminie. Nawet w sytuacji w której organ nie może załatwić sprawy w terminie z uwagi na brak akt administracyjnych także naraża się na zarzut bezczynności ponieważ powinien podjąć czynności zmierzające do uzyskania tych akt (por wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14, LEX nr 1657906). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Będąc związanym wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę ustalił że organ otrzymał odwołanie 2 sierpnia 2013 r (data wpływu). Następnie telefonicznie organ II instancji zwrócił się do Wojewody [...] o nadesłanie potwierdzenia odbioru zawiadomienia doręczeniu decyzji ZRID. Jednocześnie z pisma Wojewody [...] z 26 lipca 2013 r. (przesłanie odwołania) wynikało, że akta sprawy zostały przesłane do WSA w Gdańsku. Co oznacza, że organowi II instancji przesłano jedynie odwołanie. Akta zostały zwrócone organowi II instancji 2 grudnia 2013 r. (data wpływu pisma Wojewody [...] z 26 listopada 2013 r.). Pismem z 31 grudnia 2014 r., czyli po roku od zwrotu akt Minister Infrastruktury i Rozwoju zlecił organowi I instancji weryfikacją operatu. Pismem z 12 lutego 2015 r. biegły J. B. poinformował o utracie przez operat aktualności. (wpływ pisma do organu 27 luty 2015 r.). 12 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu II instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność sporządzenia operatu. W ocenie Sądu organ dopuścił sią bezczynności w okresie od zwrotu akt przez organ I instancji tj. 2 grudnia 2013 r do daty wezwania Wojewody [...] do zweryfikowania aktualności operatu (31 grudnia 2014 r.). W okresie praktycznie roku nie podjął żadnej czynności w sprawie mimo że dysponował aktami postępowania, odwołaniem i opinią biegłego ds. szacowania nieruchomości i bez żadnego trudu mógł wcześniej ustalić że opinia rzeczoznawcy majątkowego mogła utracić moc. Mógł sam, bez wzywania organu I instancji zwrócić się do biegłego o klauzulę aktualizacyjną a fakt że tego nie uczynią oznacza jedynie, że czynność polegająca na przerzuceniu tego obowiązku na organ I instancji była pozorna. Nawiasem mówiąc wzywając organ I instancji do zweryfikowania aktualności operatu nie zakreślił organowi żadnego terminu na wykonanie zobowiązania, co miało także wpływ na długość tego postępowania. W trakcie całego postępowania ani razu nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, co stanowi o rażącym naruszeniu przez organ art. 36 § 1 K.p.a. (por wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn., akt I OSK 357/15, LEX nr 2168102 Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność o rażącym charakterze. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. gdyż nie podjął w ustawowym terminie niezbędnych czynności od których zależał dalszy tok postępowania. Nie informował w ogóle o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ani o przeszkodach uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy nie mówiąc już o planowanym terminie jej załatwienia. Wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wezwaniu przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa i wpłynięciu skargi na bezczynność. Sąd uznał w związku z tym za zasadne wymierzenie grzywny w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych mając na uwadze rażący charakter naruszonych przepisów prawa, wydanie decyzji dopiero po wezwaniu przez stronę do usunięcia naruszenia prawa, czas trwania bezczynności a nadto represyjny charakter tego środka. Oceniając całokształt działań organu (a raczej ich brak), w ocenie Sądu doprowadziły one do celowego, niczym nie uzasadnionego niewydania przez organ decyzji w rozsądnym (ustawowym) terminie. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r, sygn.. akt I OSK 642/15, Lex nr 2205900). Ustalając wysokość grzywny Sąd miał jednak na uwadze fakt, że na tle innych spraw prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Infrastruktury i Budownictwa) uzasadnione jest twierdzenie, że organ ten nie jest w stanie na bieżąco i w terminie wydawać decyzji. Okoliczność ta, choć co do zasady nie ma wpływu na odpowiedzialność organu za bezczynność czy przewlekłość, to jednak może mieć wpływ na wysokość zasądzonych grzywien. Jednocześnie wobec wydania decyzji przed wydaniem wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty poniesionego wpisu w wysokości 100 zł oraz koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu w wysokości 480 zł - stawka kosztów, zgodnie z rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D..U.2015.1804).