IV SAB/Wa 850/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o dołączenie do aktu cywilnego dodatkowej wzmianki - w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] na rzecz skarżącego D. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. N. (skarżący, cudzoziemiec) w dniu 25 listopada 2020 r. złożył do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. wniosek o transkrypcję aktu urodzenia. Następnie, w dniu 11 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o dołączenie do aktu stanu cywilnego, w formie wzmianki dodatkowej, informacji o narodowości ojca skarżącego, poprzez wpisanie: "imię: A., nazwisko: N., imię ojca: I., narodowość: polska". Z akt sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego W. dokonał transkrypcji aktu urodzenia skarżącego w dnu [...] stycznia 2021 r. (nr aktu: [...] ). Następnie, pismem z 2 lutego 2021 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o dołączenie do aktu stanu cywilnego w formie dodatkowej wzmianki o narodowości ojca. W piśmie tym podkreślono, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 709) na organie ciąży obowiązek dokonania wpisu w formie wzmianki dodatkowej na podstawie odpisów zagranicznych dokumentów pochodzących od organów obcego państwa, niewymagających uznania. W dniu 15 lutego 2021 r. organ poinformował skarżącego, że – jak wynika z treści art. 60 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, do polskiego aktu urodzenia nie wpisuje się narodowości. Skarżący złożył ponaglenie datowane na dzień 11 stycznia 2021 r. (prawdopodobna omyłka w dacie), które wpłynęło do organu w dniu 13 marca 2021 r. wzywając do załatwienia jego wniosków z 11 stycznia 2021 r. i 2 lutego 2021 r. o dołączenie do aktu stanu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej wzmianki o narodowości ojca. Pismem z 11 maja 2021 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł za pośrednictwem organu skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. – w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 lutego 2021 r. W skardze tej organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania o ponad 4 miesiące; 2. art. 7 kpa poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; 3. art. 8 § 1 kpa poprzez nieprowadzenie postepowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie dołączenia do aktu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej informacji o narodowości ojca skarżącego w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego przewlekłość; - orzeczenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł, - zasądzenie zawrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw. Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SAB/Wa 850/21. Następnie skarżący pismem z dnia 13 lipca 2021 r. wniósł kolejną skargę (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/WA 1237/21), wskazując że jej przedmiotem jest: "bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. w postępowaniu administracyjnym, o sygn. Akt [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 stycznia 2021 r. o dołączenie do aktu stanu cywilnego, tj. aktu urodzenia, w formie wzmianki dodatkowej informacji o narodowości ojca skarżącego (...)". Wniósł zarzuty tożsame z podniesionymi w powołanej wyżej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z powyższym wniósł o: - stwierdzenie bezczynności Kierownika Urzędu Stany Cywilnego W. , - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie dołączenia do aktu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej informacji o narodowości ojca skarżącego w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność, - orzeczenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł, - zasądzenie zawrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw. Postanowieniami z 25 października 2021 r. wydanymi w sprawach: IV SAB/Wa 850/21 i IV SAB/Wa 1237/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a. te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej, jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżący zażądał stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organy administracji. Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi w pierwszej kolejności odnotować należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Z treści przedmiotowego ponaglenia wynika, że strona zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oraz bezczynność. Tym samym formalne przesłanki do złożenia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy przepis art. 35 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie niesporna jest sekwencja zdarzeń: - cudzoziemiec wnioskiem z 25 listopada 2020 r. wystąpił do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. o transkrypcję aktu urodzenia; - w dniu 11 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o dołączenie do aktu stanu cywilnego, w formie wzmianki dodatkowej, informacji o narodowości ojca skarżącego, poprzez wpisanie: "imię: A., nazwisko: N., imię ojca: I., narodowość: polska"; - Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego W. dokonał transkrypcji aktu urodzenia skarżącego w dnu [...] stycznia 2021 r. (nr aktu: [...] ); - pismem z 2 lutego 2021 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o dołączenie do aktu stanu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej wzmianki o narodowości ojca. W piśmie tym podkreślono, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 709) na organie ciąży obowiązek dokonania wpisu w formie wzmianki dodatkowej na podstawie odpisów zagranicznych dokumentów pochodzących od organów obcego państwa, niewymagających uznania; - w dniu 15 lutego 2021 r. organ poinformował skarżącego, że – jak wynika z treści art. 60 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, do polskiego aktu urodzenia nie wpisuje się narodowości. Brak odpowiedzi na wniosek z dnia 11 stycznia 2021 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi na bezczynność organu (przed połączeniem - sprawa IV SAB/Wa 1237/21). Należy jednak zauważyć, że wniosek ten – w istocie o uzupełnienie transkrybowanego aktu urodzenia, został złożony zanim tej transkrypcji dokonano. W literaturze przyjmuje się, że: "Istotą wzmianki dodatkowej jest zdarzenie, które zaistniało po sporządzeniu aktu stanu cywilnego, mające wpływ na jego treść lub ważność. Zmiany z niego wynikające wpisuje się do aktu w formie wzmianki. (...) Wzmianka dodatkowa stanowi niejako aktualizację treści aktu stanu cywilnego stosownie do zaistniałych po sporządzeniu aktu zdarzeń mających wpływ na jego treść lub ważność, zgodnie z zasada zupełności, na której opiera się system rejestracji stanu cywilnego" (A. Czajkowska, Charakter prawny wzmianki dodatkowej w aktach stanu cywilnego, Metryka [...]). W ocenie Sądu i zgodnie się ze stanowiskiem, że wzmianka dodatkowa, o której mowa w art. 24 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego dotyczy w istocie uzupełnienia aktu stanu cywilnego – złożenie wniosku o dokonanie wzmianki dodatkowej w rozpatrywanej sprawie przed dokonaniem transkrypcji aktu urodzenia było przedwczesne. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga na bezczynność organu, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z 11 stycznia 2021 r. o dokonanie wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia, jest nieuzasadniona i z tego względu podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Natomiast przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zarzucany organowi brak działania związany z wnioskiem złożonym już po dokonaniu transkrypcji aktu urodzenia, tj. w związku z wnioskiem z 2 lutego 2021 r. o zamieszczenie wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia skarżącego o narodowości jego ojca. W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 22 Prawa o aktach stanu cywilnego, rejestracji stanu cywilnego dokonuje się na podstawie dowodów potwierdzających prawdziwość zgłoszonych danych. W przypadku uznania tych dowodów za niewystarczające stan faktyczny ustala się w postępowaniu wyjaśniającym. Z kolei w myśl art. 24 Prawa o aktach stanu cywilnego wpis wpływający na treść lub ważność aktu stanu cywilnego dołącza się do aktu stanu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej (ust. 1). Wzmiankę dodatkową dołącza się na podstawie: 1) prawomocnych orzeczeń sądów; 2) ostatecznych decyzji administracyjnych i decyzji administracyjnych o zmianie imienia lub nazwiska; 3) odpisów aktów stanu cywilnego; 4) protokołów sporządzanych przez kierowników urzędów stanu cywilnego albo konsulów z czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, które wymagają dołączenia wzmianek dodatkowych do aktów stanu cywilnego; 5) odpisów zagranicznych dokumentów stanu cywilnego lub innych dokumentów pochodzących od organów obcego państwa, niewymagających uznania; 6) innych dokumentów mających wpływ na treść lub ważność aktu (ust. 2). Przepis art. 2 ust. 5 Prawa o aktach stanu cywilnego stanowi, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 2 ust. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego). W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – przedmiotowy wniosek z 2 lutego 2021 r. wpłynął do organu w dniu 5 lutego 2021 r. Zatem maksymalny, dwumiesięczny termin do załatwienia tego wniosku (art. 35 § Kpa) – poprzez dokonanie wnioskowanej czynności, ewentualnie wydanie decyzji odmawiającej jej wykonania – upływał z dniem 6 kwietnia 2021 r. (5 kwietnia 2021 r. wypadało święto – Poniedziałek Wielkanocny). W rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek z 2 lutego 2021 r. skierował do skarżącego pismo z 15 lutego 2021 r. z informacją, że zgodnie z przepisem art. 60 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, do polskiego aktu urodzenia nie wpisuje się narodowości. Powyższe pismo, w ocenie Sądu, nie stanowi załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie. Organ bowiem przedmiotowego wniosku nie załatwił – ani pozytywnie, ani negatywnie. Nie dokonał bowiem wnioskowanej czynności, ani też – nie wydał decyzji odmownej. Brak również informacji aby do załatwienia tego wniosku doszło po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku przez Sąd. W konsekwencji należy uznać, że Kierownik USC dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 2 lutego 2021 r. Skierowanie przez organ pisma z 15 lutego 2021 r. było w ocenie Sądu "niecelowe" i nie stanowiło czynności załatwiającej sprawę. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązał Kierownika USC do załatwienia wniosku skarżącego o dołączenie do aktu cywilnego dodatkowej wzmianki – w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził – stosownie do wymogu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że w sprawie zaistniała zarzucana Kierownikowi USC przewlekłość postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Oceniając charakter tej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w taki sposób Sąd wziął pod uwagę w szczególności okoliczność, że niezałatwienie wniosku nie wynikało ze złej woli organu, lecz w istotnej mierze było następstwem przyjęcia przezeń błędnego, zdaniem Sądu, stanowiska o "załatwieniu" wniosku skarżącego pismem z 15 lutego 2021 r. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne, ani celowe, wymierzenia organowi grzywny jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i z tego względu oddalił skargę w tym zakresie (art. 151 p.p.s.a). O powodach oddalenia skargi w części dotyczącej zarzucanej bezczynności organu, Sąd wypowiedział się już wyżej (pkt 4 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) – uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.