IV SAB/Wa 866/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewody [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu przez ten organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla V. K.. Skarżąca spółka wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że spółka w dniu 23 kwietnia 2019 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla V. K.. Organ zaś, pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka nadmieniła, że w jej ocenie organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym czasie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, zdaniem skarżącej, podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, dlatego uwzględniając podniesione uchybienia, należy – w jej ocenie – przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla ob. Ukrainy – V. K., w charakterze robotnika magazynowego. W dniu 3 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie kierowane do organu II instancji, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie przewlekłości, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził podjęcie środków zapobiegawczych na przyszłość. Organ wskazał także, że w dniu 7 czerwca 2019 r. wezwał pełnomocnika pracodawcy do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Stosowne dokumenty zostały uzupełnione 17 czerwca 2019 r. W dniu 10 czerwca 2019 r. wniesiono skargę na bezczynność organu. Organ dodał następnie, że pismem z 5 lipca 2019 r. wezwał do uzupełnienia dokumentów sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na 5 sierpnia 2019 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ podkreślił, że w związku z koniecznością uzupełnienia przez stronę dokumentacji, nie było możliwe wydanie w sprawie decyzji. Organ dodał, że nie podziela zarzutów skargi o zaistniałej w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, a tym bardziej wystąpienia ich rażącej formy, gdyż wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu, a dodatkowo załatwienie sprawy wymagało uzupełnienia dokumentacji. Organ wojewódzki dodał także, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. Wnioski spółki skarżącej o nałożenia na organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej organ wojewódzki uznał za bezzasadne. Organ dodał również, że w jego ocenie, z uwagi na liczbę wniesionych przez pełnomocnika skarżącej spółki jednakowych skarg związanych z rozpatrzeniem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców, Sąd powinien miarkować ewentualny zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca został złożony 23 kwietnia 2019 r. Do dnia wydania niniejszego wyroku Sąd nie otrzymał informacji o załatwieniu sprawy, dlatego przyjął, iż jest ona nadal w toku. Całe postępowanie, licząc od daty wniosku do dnia wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie trwało więc niespełna 7 miesięcy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pierwsze czynności organu zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia, kiedy to organ pismem z 7 czerwca 2019 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia brakującej dokumentacji, której złożenie – jak stwierdził m.in. w odpowiedzi na skargę – było wymagane do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Dokumentacja ta została uzupełniona 17 czerwca 2019 r. Mimo to, kolejne tego rodzaju wezwanie zostało skierowane do strony 5 lipca 2019 r., tj. ponad miesiąc od złożenia przez spółkę skarżącą do tutejszego Sądu skargi na bezczynność organu. Z akt postępowania wynika zatem, że organ podejmował kroki z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a., pozostając w różnych okresach jej toku bezczynny, nie wydając w tym czasie rozstrzygnięcia. Z akt sprawy nie wynika nadto, by ją finalnie załatwił. W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu – bezsporne jest, iż w sprawie wystąpiła bezczynność, niemniej jednak – wbrew twierdzeniom skargi – nie można jej kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego, w szczególności okres trwania sprawy, a przy tym mając na uwadze konieczność uzupełnienia przez stronę dokumentacji niezbędnej dla jej załatwienia, jak również znaczne obciążenie organu podobnymi sprawami, w tym wynikającymi także z licznych wniosków skarżącej spółki, nie było podstaw do uznania, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Niezależnie od tego, z uwagi na stwierdzoną bezczynność oraz brak informacji, by do dnia wyrokowania w sprawie organ załatwił ją poprzez wydanie stosownej decyzji, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji we wskazanym sentencją terminie, uznając, że tak zakreślony czas będzie wystarczający nie tylko do podjęcia wszelkich dodatkowych czynności niezbędnych do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, ale także wydania odpowiedniej decyzji. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, należy zauważyć, że w ocenie Sądu trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudności, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności – który po odliczeniu wszystkich okresów koniecznych m.in. do uzupełnienia dokumentacji sprawy, jak również po uwzględnieniu, że strona wniosła opłatę za wydanie zezwolenia przeszło dwa tygodnie po złożeniu wniosku, tj. 9 maja 2019 r., przez co mógł być on procedowany dopiero po uzupełnieniu wspomnianego braku fiskalnego – nie był znaczący, brak jest wystarczających podstaw uzasadniających nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, co jak można wnosić po tak sformułowanej argumentacji, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez spółkę działalność. Ponadto spółka nie złożyła wraz z wnioskiem pełnej dokumentacji, jak również wniosła opłatę za wniosek z opóźnieniem. Gdyby zaś czynności te podjęła prawidłowo, mogłoby to realnie skrócić czas załatwienia sprawy, eliminując konieczność wzywania jej do uzupełnienia ujawnionych braków. Co więcej, spółka w żaden sposób nie potwierdziła stosownym materiałem dowodowym twierdzeń uzasadniających przyznanie jej żądanego świadczenia, wobec czego podniesiony przez nią zarzut jest nieuzasadniony. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I-IV sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a., powiększone o kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazany powyżej art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym Sądem toczy się bardzo wiele spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu, uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznania sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia zasadności miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50% będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a.