IV SAB/Wa 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla D. C. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla D. C. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałej części, V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. D. K. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania zezwolenia na pracę typ A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla D. C. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki akt zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości, a także - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemki w dniu 23 kwietnia 2019 r. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwianiu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej. Wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania. W ocenie skarżącej zaistniała również przewlekłość postępowania, bowiem podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym, organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest również wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, bowiem oczekując na wydanie zezwolenia na pracę skarżąca ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Skarżąca podkreśliła, że organ od kilku lat powołuje się w sprawach dotyczących wydania zezwoleń na pracę na trudności kadrowe w jego funkcjonowaniu oraz dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej, bowiem organ powinien ustalić priorytety działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na załatwienie spraw, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 23 kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...], D. C., w charakterze robotnika magazynowego. Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 17 czerwca 2019 r. W dniu 3 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 10 czerwca 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemca. W związku z tym, że do akt sprawy nie dołączono dokumentów sporządzanych przez pracodawcę użytkownika potwierdzających uzgodnienie w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej, pismem z dnia 5 lipca 2019 r. strona została wezwana do uzupełnienia ww. dokumentów. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia 5 sierpnia 2019 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącej, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ podkreślił, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Wnioski skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny organ uznał za bezzasadne. Podniósł, że pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawiając na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Ponadto organ – z ostrożności procesowej – w przypadku uwzględnienia skargi – wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego wniósł w przeciągu ponad 2 tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. W tej sytuacji w ocenie organu zachodzi podstawa do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. [...] Urząd Wojewódzki w Warszawie pismem z dnia 21 października 2019 r. przekazał faksem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie kopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przy tym należy zauważyć, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że nie rozpoznając wniosku według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15, CBOSA). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy (skarżąca) wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...], D. C., w charakterze pracownika magazynowego. W dniu 3 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Pismem z 7 czerwca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Natomiast już w dniu 10 czerwca 2019 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. W związku z tym, że wniosek dalej zawierał braki, pełnomocnik został wezwany ponownie pismem z 5 lipca 2019 r. do nadesłania dodatkowych dokumentów i został także wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia 5 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero po ponagleniu 7 czerwca maja 2019 r. (wezwanie do nadesłania dokumentów), a więc po ponad miesiącu od wpływu wniosku i po wniesieniu ponaglenia. Z powyższych ustaleń wynika także, że decyzję kończącą postępowanie Wojewoda wydał dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc po dwóch i pół miesiącach od daty wpływu wniosku i już po wniesieniu przedmiotowej skargi. Tak długi okres załatwienia sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie wniosku w terminie miesiąca od dnia otrzymania tego wniosku. Oznacza to, że czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył art. 35 k.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15. CBOSA). W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył wniosek [...] sierpnia 2019 r. W tym dniu Wojewoda wydał zezwolenie na pracę Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem uczynił to po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (10 czerwca 2019 r.), ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten Sąd. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność organu - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Wojewodę, aby tenże rozpatrzył wniosek, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt I. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt II. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Wojewody konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody w tej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt III. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak wynika z powyższych ustaleń Organ wydał decyzję w wyznaczonym dodatkowym terminie, a w trakcie postępowania podejmował czynności wyjaśniające. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął niezwłocznie dalsze działania w sprawie, po uzupełnieniu wniosku, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w pozostałej części (pkt IV. wyroku). Sąd w pkt V. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w pomniejszonej stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. w niniejszej sprawie 140 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a.. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw skarżących cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. wpłynęło ponad 240 takich spraw o symbolu 658/6272). Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. W aktach brak było potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.