IV SAB/Wa 88/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. M. S. (określana dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 27 sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1950 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w I. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż doszło do rażącego naruszenia terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 1,2,3 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej K.p.a.). Podniosła, że organ rozpoczął procedowanie składając wnioski o przesłanie dokumentów w dniu 14 września 2015 r. Jednocześnie wystąpił do pełnomocnika skarżącej o potwierdzenie zmiany nazwiska, a skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu aktu małżeństwa, tj. [...] września 2015 r., przesłała go do Ministerstwa. Od tamtego momentu organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż – poza pismem skierowanym do skarżącej - pismami z dnia 14 września 2015 r. organ wystąpił do: - Archiwum Państwowego w [...] o odszukanie i nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, - Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, - PKP S.A. w sprawie odszukania i nadesłania wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, w tym dokumentów odnoszących się do zajęcia przedmiotowej nieruchomości w czasie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej oraz władania nieruchomością w dniu 16 kwietni 1948 r. Minister nie uzyskał odpowiedzi na pismo skierowane do PKP S.A., w związku z czym w dniu 23 lutego 2016 r. ponownie wystąpił z tym samym żądaniem. Odrębnymi pismami z 23 lutego 2016 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, w tym m.in. orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1951 r. oraz CPD MSWiA o nadesłanie danych osobowych A. K. (właścicielki jednego z lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca wyczerpała tryb przedsądowy, zwracając się do organu w dniu 1 grudnia 2015 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez Ministra (karta 37 akt sprawy). Odnosząc się do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Organ w przedmiotowej sprawie podejmował czynności zmierzające do jej załatwienia, tj. podjął korespondencję z innymi organami w celu pozyskania informacji, mających znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Mianowicie 11 dniu po złożeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, pismami z dnia 14 września 2015 r. organ wystąpił o odszukanie i nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia Archiwum Państwowego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...]. Zwrócił się ponadto do PKP S.A. w sprawie odszukania i nadesłania wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, w tym dokumentów odnoszących się do zajęcia przedmiotowej nieruchomości w czasie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej oraz władania nieruchomością w dniu 16 kwietni 1948 r. Minister nie uzyskał odpowiedzi na to pismo, w związku z czym w dniu 23 lutego 2016 r. ponownie wystąpił z tym samym żądaniem. Odrębnymi pismami z 23 lutego 2016 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, w tym m.in. orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1951 r. oraz CPD MSWiA o nadesłanie danych osobowych A. K. (właścicielki jednego z lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem). Czynnościom tym nie można uczynić zarzutu pozorności czy nakierowania na odsunięcie w czasie wydania decyzji. Błędnym byłoby przyjęcie, że czynności organu nie służyły jak najszybszemu załatwieniu sprawy administracyjnej, że organ nie podejmował wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i nie czynił starań o zgromadzenie wszelkiej dokumentacji dotyczącej rozpatrywanej sprawy. Brak efektywności podejmowanych przez Ministra działań był spowodowany charakterem sprawy oraz nieuzyskaniem odpowiedzi od organu. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oczekiwanie na odpowiedź z innego organu, w kwestii służącej rozstrzygnięciu sprawy, należy zaliczyć do okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Charakter określonego postępowania determinuje działania organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Skarżąca nie wykazała, by organ odwoławczy gromadził inne dowody, niż te, które były mu niezbędne i konieczne dla wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie. Jednocześnie organ pismem z 23 lutego 2016 r. dochował wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku zawiadomienia skarżącej o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując na przyczyny tego stanu rzeczy (karta 42 akt sprawy). Sam fakt niewystosowania pisma wcześniej nie czyni skuteczną skargę na bezczynność, skoro organ w terminie podjął działania, mające na celu załatwienie sprawy. Wbrew twierdzeniom Ministra uwarunkowania organizacyjne – co do zasady - nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego doszło do przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Dz.U. z 2015 r., poz. 1907), co jednak nie może samo w sobie stanowić przesłanki usprawiedliwiającej niepodejmowanie działań przez organ, czego w rozpatrywanej sprawie nie można przypisać organowi. Reasumując - do czasu rozpatrzenia skargi na bezczynność Minister nie uzyskał wszystkich środków dowodowych, które pozwoliłby mu na zakończenie postępowania, w związku z czym nie mógł wydać rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że na organie ciąży obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, ponieważ gwarantuje to zrealizowanie celu postępowania administracyjnego, jakim jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i załatwienie sprawy w tym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd w całości podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, bowiem organ przeprowadzał czynności, związane z tokiem postępowania, czyli prowadził postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.