IV SAB/Wa 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 28.05.2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), dalej u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowania, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Przepis art. 83b ust. 2 stanowi natomiast, że od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy, zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych (pkt 1), ustalania płatnika składek (pkt 1a), przebiegu ubezpieczeń (pkt 2), ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3), ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek (pkt 3a), ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 4), wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 5). Stosownie do art. 32 u.s.u.s., do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazać należy, że pomimo iż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 K.p.a. i art. 123 u.s.u.s.), to od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego – o czym stanowi przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest zatem przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). W uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w K.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 777, 966 - 967; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 882 - 883). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy K.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 K.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 K.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., pozwala uniknąć systemowej niespójności. Zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach i obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego. Uzasadniano to tym, że w razie wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, a zasadność odwołania ocenia się na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być tylko przepisy prawa materialnego i ewentualnie postępowania cywilnego, a nie przepisy procedury administracyjnej (por. m.in.: postanowienie z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01; wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., I UK 189/09, postanowienie z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09; uchwała z dnia 7 kwietnia 2010 r., II UZP 3/10). W konsekwencji, kontroli sądów administracyjnych podlegać będzie bezczynność organu wyłącznie w sprawach określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.