IV SAB/Wa 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania zaświadczenia; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz strony skarżącej Miasta P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto [...], zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia. Podniesiono naruszenia: - art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nie rozpatrzenie ponaglenia w terminie siedmiu dni, - art. 217 § 3 K.p.a., poprzez nie wydanie zaświadczenia w terminie siedmiu dni. Uzasadniając skargę, wskazano: - Wnioskodawca, pismem z 26 maja 2017 r., wystąpił do organu administracji o wydanie zaświadczenia, że orzeczenie Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w punkcie I w odniesieniu do części działek ew. nr [...] i [...] (obr. [...]) i w punkcie II w odniesieniu do części działek ew. nr [...] i [...] (obr. [...]), jest decyzją ostateczną, - pismem z 13 lipca 2017 r., wystąpiono do organu z monitem w tej sprawie, - wobec nie wydania zaświadczenia, pełnomocnik Wnioskodawcy przy przeglądaniu akt sprawy w siedzibie organu - 6 września 2017 r. - wniósł do protokołu o pilne wydanie zaświadczenia, - pismem z 13 listopada 2017 r., Wnioskodawca wystąpił z ponagleniem w przedmiocie wydania zaświadczenia, - do dnia wniesienia skargi (pismo z 4 grudnia 2017 r.) Wnioskodawca zaświadczenia nie otrzymał, - zasadnym jest więc wniesienie skargi na bezczynność; wydanie rzeczonego zaświadczenia, umożliwi uruchomienie sprzedaży lokali mieszkalnych z budynków, co do których ostatecznie zakończyło się postępowanie o zwrot; sprawa wykupu mieszkań została wstrzymana (stan ten trwa od 12 lat), ze względu na prowadzone postępowanie. Wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano: - nie wydanie zaświadczenia, w terminie przewidzianym w K.p.a., było spowodowane bardzo dużą ilością nowych spraw, które wpłynęły do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami, prowadzącego postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r.; organ administracji prowadzi w ramach Departamentu Orzecznictwa ponad 4300 spraw, przy czym - w Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami - spraw jest w chwili obecnej łącznie ponad 1100; średnio ok. 220 spraw przypada na każdego referenta; w każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też i niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć; każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach; każda z nich wymaga także czasu; z uwagi na dużą liczbę spraw, podjęcie wszystkich, niezbędnych czynności w każdej z nich w sposób terminowy nie jest możliwe, pomimo podejmowanych przez organ starań, - poszczególne sprawy rozstrzygane są (co do zasady) według kolejności wpływu; wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu; niemniej taką powinność można wywieść z zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 K.p.a.; rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych, prowadzonych przez siebie postępowań; przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw, nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych; w tej sytuacji organ jest zmuszony kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo; tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu, jako na głównym czynniku, determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw, - organ administracji wydał już zaświadczenie wobec żądania wnioskodawcy, - w świetle przedstawionych okoliczności nie ma podstaw do stwierdzenia, aby organ odwoławczy pozostawał w bezczynności o rażącym charakterze. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie z [...] stycznia 2018 r., w przedmiocie prawomocności decyzji z [...] listopada 2016 r. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenia, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czynił monit z [...] lipca 2017 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 217 § 3 K.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Trafnie opisano przebieg sprawy w skardze. Ponowne jej referowanie byłoby niezasadne. Co potwierdzają także akta sprawy, od wpływu wniosku do organu do dnia wydania zaświadczenia z [...] stycznia 2018 r., organ administracji pozostawał w bezczynności – nie wydano zaświadczenia, potwierdzającego stan prawny wynikający z pozostających w dyspozycji organu akt. Organ administracji pozostawał w bezczynności około 6 miesięcy, wobec maksymalnego siedmiodniowego terminu, przewidzianego dla wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę nie przywołano też żadnych obiektywnych, realnych przeszkód, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie dla nie wydania zaświadczenia. Powołana przez organ okoliczności - złożonego charakteru i stopnia skomplikowania rozpatrywanych spraw, gdy chodzi o ich aspekty merytoryczne - nie mogły stanowić przeszkody dla wykonania prostych czynności - ustalenia stanu formalnego, gdy chodzi o konkretną sprawę (w jakim zakresie określone orzeczenie jest prawomocne). Trafnie wskazuje organ, że znajduje oparcie w regułach prawidłowej administracji – przez co stanowi zasadę państwa prawnego, w myśl art. 2 Konstytucji R.P. – generalna zasada załatwiania przez władze publiczne spraw wedle kolejności wpływu. Praktyka taka nie może jednak obejmować obiektywnie zróżnicowanych kategorii spraw, gdy sam prawodawca odmiennie uregulował ogólne zasady terminów ich załatwiania. Dla załatwienie spraw, co do meritum - gdy mają one skomplikowany charakter – zakreślono, jako dopuszczalny czas procedowania, nawet okres dwóch miesięcy (art. 35 § 3 K.p.a.). Może być on przy tym - w pewnych sytuacjach - przedłużony (art. 36 K.p.a.) oraz nie dolicza się doń okresów opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu. Gdy chodzi natomiast o wydawanie zaświadczeń zakreślono natomiast - co do reguły - maksymalnie termin 7 dni. W tym świetle prezentowana w odpowiedzi na skargę koncepcja, jakoby wnioski o wydanie zaświadczeń mogły być rozpoznawane wedle kolejności, z uwzględnieniem procedowania nad innego rodzaju sprawami, nie znajduje podstaw w obowiązujących regulacjach. Pracodawca przewidział bowiem wprost w tego rodzaju sprawach odrębne terminy. Rolą organu jest wobec tego takie zorganizowanie pracy urzędu, aby zaświadczenia były wydawane w ramach innej, szczególnej ścieżki - rozpoznawanie spraw poza kolejnością przez pracowników zajmujących się sprawami, co do meritum, bądź przez osoby, wykonujące zadania wyłącznie w tym zakresie. Nie wydawanie zaświadczenia, pomimo wielokrotnych monitów Wnioskodawcy, gdzie wskazywano, że jest ono istotne z perspektywy wykonywania zadań w zakresie gospodarowania mieniem publicznym, musi być - wobec powołanych wcześniej uwarunkowań formalnych - kwalifikowane, jako przypadek bezczynności, stanowiący rażące naruszenie prawa. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania stosownego aktu w określonym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 217 § 3 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Orzekając o wysokości grzywny z urzędu, Sąd miał na uwadze, że ma mieć ona charakter dyscyplinujący organ dla terminowego załatwienia spraw. Natomiast nie mógł być rozpatrywany zarzut bezczynności, gdy chodzi o rozpatrzenie ponaglenia. Skarga na bezczynność organu w danym zakresie nie przysługuje. Rozpatrzenie ponaglenia nie należy do kategorii spraw, wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 1- 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność w tym zakresie nie może być wobec tego przedmiotem skargi, w myśl art. 3 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji wyroku zasądzono zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. Jest to kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi. ----------------------- 6