IV SAB/Wa 925/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania skarżącej A. B. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. B. kwotę 1.500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem sumy pieniężnej, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. - A. B.(dalej skarżąca) wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie środowiskowych ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w wariancie 1 (tzw. [...])". Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - 1) art. 35 K.p.a. poprzez brak wydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo tego, że organ otrzymał odwołanie ponad 18 miesięcy przed wniesieniem tej skargi, 2) art. 36 ust. 1 K.p.a., z uwagi na brak informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz brak wyznaczania nowych terminów załatwiania sprawy lub też brak dotrzymywania wyznaczonych w tym trybie terminów załatwienia sprawy, 3) art. 12 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego i brak wydania decyzji kończącej postępowanie. W tej sprawie organ naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 K.p.a., czego w żaden sposób nie usprawiedliwia podnoszona przez organ okoliczność, że sprawa ma skomplikowany charakter. Nie sposób bowiem przyjmować, że rozpatrzenie odwołania w jakiejkolwiek sprawie, nawet bardzo skomplikowanej, może trwać ponad półtora roku. Proces przygotowania inwestycji w oparciu o zaskarżoną decyzję środowiskową jest kontynuowany, a obecnie trwają czynności związane ze sporządzeniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Istnieje zatem ryzyko, że realizacja inwestycji rozpocznie się jeszcze przed pełną weryfikacją prawidłowości wydanej w tej sprawie decyzji środowiskowej, co należy uznać za sytuację absolutnie niedopuszczalną. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołań oraz wydania decyzji kończącej postępowanie w wyznaczonym przez Sąd terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w dniach 9 — 31 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego lub osobistego złożenia do organu I instancji) wniesiono odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie środowiskowych ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w tym m.in. w dniu 31 stycznia 2019 r. odwołanie wniosła A. B., której przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]), pismem z 7 lutego 2019 r., przekazał pisma stanowiące odwołania w tej sprawie, 1 segregator akt postępowania pierwszoinstancyjnego oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami. Kolejne odwołanie przekazane zostało przez organ I instancji pismem z 14 lutego 2019 r. Organ podniósł, że część spośród złożonych odwołań zawiera również wnioski o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r. W imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W toku prowadzonego postępowania GDOS podjął szereg czynności w sprawie, m.in.: pismem z 29 kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na petycję mieszkańców [...] z 1 marca 2019 r.; pismem z 14 listopada 2019 r. udzielił odpowiedzi na ponaglenie A. B. z [...] października 2019 r.; pismami z 26 listopada 2019 r. wezwał osoby odwołujące się do uzupełnienia braków formalnoprawnych, złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania do złożenia odwołań oraz do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania, zawiadomieniami: z 10 kwietnia 2019 r., z 11 czerwca 2019 r., z 8 sierpnia 2019 r., z 15 października 2019 r., z 19 grudnia 2019 r., z 27 lutego 2020 r., z 29 maja 2020 r., z 26 sierpnia 2020 r., organ informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wskazując jako przyczynę opóźnienia skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analizując przyczyny dotychczasowego braku rozstrzygnięcia sprawy, należy mieć na uwadze, że w tej sprawie z przyczyn losowych, w dniu 4 listopada 2019 r. konieczna okazała się zmiana referenta prowadzącego postępowanie. Pracownik prowadzący sprawę od lutego 2019 r., doznał poważnego uszczerbku na zdrowiu, w stopniu wymagającym hospitalizacji i długotrwałej rehabilitacji. Skutkowało to koniecznością ponownej analizy akt sprawy przez kolejną osobę, która zobowiązana była do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Organ II instancji zobligowany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia kręgu stron postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie odwołania złożyło 80 osób, przy czym część spośród podań wymagała uzupełnienia braków formalnoprawnych, złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania procesowego pełnomocników oraz wykazania interesu prawnego przez skarżących. GDOŚ zobowiązany był również do wydania rozstrzygnięć w przedmiocie wniosków o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a oraz art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), jest to sprawą szczególnie skomplikowaną, jak i bardzo czasochłonną. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje m.in. weryfikację przez organ raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w jej ramach określa się, analizuje oraz ocenia m.in. wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyr. NSA z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że w dniach 9 — 31 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego lub osobistego złożenia do organu I instancji) wniesiono liczne odwołania od decyzji z [...] grudnia 2018 r., w tym m.in. w dniu 31 stycznia 2019 r. odwołanie wniosła skarżąca. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], pismem z 7 lutego 2019 r. (data wpływu do organu odwoławczego 11 lutego 2019 r.), przekazał odwołania wraz z aktami sprawy (1 segregator akt postępowania pierwszo instancyjnego oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami). Kolejne odwołanie przekazane zostało przez organ I instancji pismem z 14 lutego 2019 r. (wpłynęło do organu odwoławczego 25 lutego 2019 r.). W dniu 8 marca 2019 r. wpłynęła do organu odwoławczego petycja (pismo z 1 marca 2019 r.) mieszkańców [...] w sprawie budowy Zachodniej Obwodnicy [...]. W dniu 22 marca 2019 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania skarżącej (pismo z 18 marca 2019 r.). Pismem z 10 kwietnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 11 czerwca 2019 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Pismem z 29 kwietnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska udzielił odpowiedzi na petycję mieszkańców [...] z dnia 1 marca 2019 r. Pismem z 11 czerwca 2019 r. organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 12 sierpnia 2019 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Pismami z 12 czerwca 2019 r. oraz 14 czerwca 2019 r. uzupełniono kolejne odwołania złożone w tej sprawie. Pismem z 8 sierpnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 14 października 2019 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Pismem z 15 października 2019 r. organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu kolejnego nowego terminu sprawy na dzień 31 grudnia 2019 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. W dniu 31 października 2019 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej, w którym wniosła ona o niezwłoczne rozpatrzenie odwołania. Pismem z 14 listopada 2019 r., organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na ponaglenie skarżącej. Pismami z 26 listopada 2019 r. organ odwoławczy wezwał osoby odwołujące się do uzupełnienia braków formalnoprawnych, złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania do złożenia odwołań oraz do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z 2 grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wezwał A.B. do wykazania interesu prawnego w tej sprawie. W dniach 19 grudnia 2019 r., 23 grudnia 2019 r. 24 grudnia 2019 r. oraz 30 grudnia 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie uzupełniono część odwołań, w tym pismem z 16 grudnia 2019 r. odwołanie uzupełniła skarżąca. Pismem z 19 grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 28 lutego 2020 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Organ odwoławczy pismem z 2 stycznia 2020 r. wezwał r.pr. S. K. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania do złożenia odwołań w imieniu osób skarżących oraz do wykazania ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Pismami z 3 stycznia 2020 r. wezwał część osób odwołujących się do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Do organu odwoławczego w dniach 24 stycznia 2020 r., 31 stycznia 2020 r. i 19 lutego 2020 r. wpłynęły pisma odwołujących się, w tym pismem z 12 lutego 2020 r. skarżąca uzupełniała odwołanie, załączając kserokopię aktu notarialnego. GDOŚ zawiadomił, pismem z 20 lutego 2020 r., o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. C.. Pismem z 27 lutego 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 28 maja 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze względem części osób odwołujących się, z uwagi na niewykazanie interesu prawnego w sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność części wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] grudnia 2018 r. Pismem z 12 marca 2020 r. organ odwoławczy wezwał r.pr. S. K. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania do złożenia odwołań. Pismem z 24 marca 2020 r. zostały uzupełnione odwołania przez M. K. oraz inne osoby, reprezentowane przez r.pr. S. K.. Pismem z 3 kwietnia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] grudnia 2018 r. Pismem z 29 maja 2020 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 28 sierpnia 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Skarżąca oraz T. W. ponownie wnieśli ponaglenie w tej sprawie. Pismem z 10 lipca 2020 r. pełnomocnika inwestora przedłożył wyjaśnienia do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z 24 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska udzielił odpowiedzi na ponaglenie A. B., T. W. i M. K.. Pismem z 29 lipca 2020 r. wezwał ponownie pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z 21 sierpnia 2020 r. pełnomocnik inwestora przedłożył wyjaśnienia. W dniu 25 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. Pismem z 26 sierpnia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu sprawy na dzień 30 października 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłości, gdyż postępowanie odwoławcze prowadzono dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Odwołania zostały przekazane Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska 11 lutego 2019 r. (przy czym jedno odwołanie zostało przekazane 25 lutego 2019 r.). Organ odwoławczy wezwał podmioty, które złożyły odwołania do uzupełnienia braków formalnych odwołań oraz wykazania interesu prawnego dopiero w dniu 26 listopada 2019, a zatem po upływie 9 miesięcy od wpływu tych odwołań i po wniesieniu ponaglenia w tej sprawie. Należy podkreślić, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, które umożliwia nadanie sprawie dalszego biegu, powinno być wykonane niezwłocznie po wpłynięciu odwołań do organu. Tak długi okres zwlekania z wezwaniem do uzupełninia braków formalnych odwołań oraz do wykazania interesu prawnego w sprawie podmiotów składających odwołania, przy założeniu, że zasadą jest rozpatrzenie odwołania w ciągu miesiąca, nie został niczym usprawiedliwiony. Nie uzasadnia tego w szczególności okoliczność, że konieczna okazała się zmiana referenta w tej sprawie, który doznał w luty 2019 r. poważnego uszczerbku na zdrowiu, w sposób wymagający hospitalizacji i długotrwałej rehabilitacji. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2370/20). W wyniku tak długie zwlekania z wezwaniem podmiotów do uzupełnienia braków odwołań, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze względem części osób odwołujących się dopiero decyzją z [...] lutego 2020 r., a inwestor został wezwany do stosownych uzupełnień i wyjaśnień dopiero pismem z 3 kwietnia 2020 r., a zatem po upływie ponad 14 miesięcy od wpływu odwołań. Oznacza to, że czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, na którego podstawie możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia, zostały podjęte dopiero po ponad roku od wpływu odwołań. W dniu 24 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) inwestor przedłożył wyjaśnienia. Pismem z 16 sierpnia 2020 r. organ, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony od możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże organ nie wydał dotychczas decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa skomplikowany charakter sprawy, albowiem czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tak długi okres zwlekania z podejmowaniem rutynowych czynności w sprawie (jak wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołań, czy wykazania interesu prawnego w sprawie) był całkowicie nieuzasadniony. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym w świetle art. 138 K.p.a. organ jest zobowiązany do łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, co do których nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia ich niedopuszczalności. Z tego względu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Ponadto Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa (kiedy taka sytuacja ma miejsce). Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19). Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy (znaczne odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami), okres oczekiwania na wydanie decyzji (od wpływu odwołania do dnia wniesienia skargi na przewlekłość postępowania upłynęło ponad 18 miesięcy), a także to, że postępowanie nie zostało dotychczas załatwione, daje podstawy do oceny, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa to, że organ regularnie zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Z akt sprawy nie wynika, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wymagała prowadzenia postępowania ponad dwa lata. Przekroczenie przez organ odwoławczy ustawowego, miesięcznego terminu rozpatrzenia odwołania było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Dodatkowo nie można pominąć, na co zwraca uwagę skarżąca, że decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i na jej podstawie może być prowadzony dalej proces inwestycyjny. Tak długi okres rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy może prowadzić do tego, że gwarancje procesowe stron mogą przybrać charakter jedynie iluzoryczny. Przemawia to również za przyznaniem na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej (1500 zł) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Określając sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy oraz czas trwania postępowania. Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.