IV SAB/Wa 93/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązać Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku z 28 października 2016 r. w sprawie wymeldowania, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej M. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. A. (dalej zwana "skarżącą") pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 28 października 2016 r. o wymeldowanie w trybie administracyjnym R. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 6. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że 28 października 2016 r. złożyła do organu podanie o wymeldowanie R. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z uwagi na niezałatwienie przez Wójta Gminy [...] sprawy o wymeldowanie w terminie, skarżąca wniosła zażalenie do organu wyższej instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. po rozpatrzeniu ww. zażalenia postanowił uznać zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2017 r., zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych naruszenia przepisów o załatwianiu spraw w terminie oraz stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej skarżąca wskazała, że Wójt Gminy [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przedwcześnie, tj. przed wyczerpaniem środków zaskarżenia o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że skarżąca w dniu [...] października 2016 r. złożyła do Urzędu Gminy [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania. W dniu 4 listopada 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., skarżąca została wezwana do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez złożenie kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania. W/w pismo zostało doręczone skarżącej 18 listopada 2016 r. a zatem wyznaczony termin upłynął bezskutecznie 25 listopada 2016 r. Tym samym podanie pozostawiono bez rozpoznania. W dniu 11 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2017 r. Tym samym, wobec nieupłynięcia w/w terminu, skargę złożoną 17 lutego 2017 r. należy uznać za przedwczesną. W dniu 3 marca 2017 r. wystosowano do skarżącej zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Organ stoi na stanowisku, że art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obliguje wnioskodawczynie do przedstawienia potwierdzenia tytułu prawnego do lokalu,. Brak takiego przedstawienia stanowiło brak formalny, do którego uzupełnienia wnioskodawczyni została zgodnie z procedurą wezwana. Tym samym na żadnym etapie nie zaistniała po stronie organu bezczynność. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...], zadaniem organu w przedmiotowej sprawie nie jest wyręczanie wnioskodawcy z jego prawnych obowiązków. W szczególności, nie było żadnych podstaw, aby Wójt Gminy [...] miał dokonywać ustalenia stanu prawnego nieruchomości, aktualizować księgę wieczystą czy tym bardziej występować z urzędu z zapytaniami do Starosty [...]. Dane zawarte w ewidencji gruntów, czy też fakt opłacania przez kogoś podatku od nieruchomości, nie stanowią potwierdzenia posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do nieruchomości. Organ ustalił, że z dołączonego do akt sprawy wydruku z KW [...], nie można wywieść tytułu prawnego skarżącej do nieruchomości położonej pod adresem: [...] w [...]. Jednocześnie wnioskodawczyni odmówiła okazania jakiegokolwiek dokumentu w zakresie wykazania zmian niezgadzających się danych czy też innego potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Podkreślenia również wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej zwanej "k.p.a."). Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] złożyła bowiem pismem z 10 stycznia 2017 r. zażalenie do Wojewody [...]. Przepisy natomiast nie zakreślają minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 P.p.s.a., a wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja bezczynności. Wnioskiem z 28 października 2016 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu Gminy [...] o wymeldowanie R. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. We wniosku skarżąca wskazała, że jest właścicielką budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], a fakt ten jest znany urzędowi, w związku z czym, mając na uwadze art. 220 § 1 k.p.a. odstępuje od przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią tytułu własności do wyżej wskazanej nieruchomości. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że R. A. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, gdyż w kwietniu 2014 r. opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyjechał na stałe za granicę. Z akt administracyjnych wynika, że na podstawie informacji z Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Referatu Realizacji Podatków i Opłat Urzędu Gminy w [...] ustalono, że ww. nieruchomości odpowiada działka nr [...]. Da nieruchomości tej prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta nr [...]. Za pomocą internetowej przeglądarki systemu Elektronicznego Ksiąg Wieczystych (EKW), znajdującej się na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, pracownik Urzędu Gminy [...] ustalił, że w ww. księdze jako właściciel widnieje M. A.., przy czym numer działki, ani jej położenie nie zgadzają się z danymi zawartymi w rejestrze gruntów. W ww. księdze widnieje nr działki [...] i adres [...], gm. [...]. W związku z ujawnionymi rozbieżnościami, pismem z 4 listopada 2016 r. organ wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty odbioru przedmiotowego wezwania braku formalnego podania, tj. przedłożenia w Urzędzie Gminy [...] kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...]. Strona została ponadto pouczona, że nieusunięcie ww. braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żądanie swoje wywodzi z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722, poz. 352), zgodnie z którym właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu zobowiązany jest przedstawić dokument potwierdzający jego uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie. Wezwanie to skarżąca odebrała 18 listopada 2016 r. i w wyznaczonym w wezwaniu terminie nie zajęła pisemnego stanowiska, nie dołączyła również żądanych przez organ dokumentów. Zawiadomieniem z 3 marca 2017 r. organ zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku z [...] października 2016 r. bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania związana jest z brakami co do treści podania. Artykuł 64 k.p.a. dotyczy dwóch ich postaci. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego. Jeżeli organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, pozostawia podanie bez rozpoznania (§ 1). W drugim wypadku, tzn. gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Z kolei przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. określają wymagania formalne co do treści podania. Są to: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, adresu tej osoby, żądania podania oraz podpisu. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nieprzedstawienie przez skarżącą dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do lokalu, z którego wniosła o wymeldowanie R. A., stanowi brak formalny wniosku, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Legitymowanie się tytułem prawnym do lokalu, z którego ma być wymeldowana osoba, która nie dopełniła obowiązku wymeldowania, wskazuje jedynie na legitymację do bycia stroną w takim postępowaniu. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy dany podmiot ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i przymiot strony w tym postępowaniu, nie należy do braków formalnych wniosku. Sąd jednocześnie przychyla się do stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w postanowieniu z [...] lutego 2017 r., zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten tyczy się również ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu, jak i ustalenia ich danych osobowych, niezbędnych do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wojewoda [...] wskazał na treść art. 200 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: znane są one organowi z urzędu; możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). W tej sytuacji, jeżeli istnieją wątpliwości odnośnie stanu prawnego nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], to powinny być wyjaśnione w oparciu o dostępne dane. Organ winien zwrócić się np. do Starostwa Powiatowego w [...] celem wyjaśnienia rozbieżności i ewentualnego pozyskania dokumentów, na podstawie których mógłby je wyjaśnić. Jeśli natomiast podjęte działania nie doprowadziłyby do wyjaśnienia zaistniałych nieprawidłowości, to wtedy organ mógłby zwrócić się o ich wyjaśnienie do strony, powołując się przy tym na art. 50 k.p.a. W przypadku braku odpowiedzi przez osobę wezwaną lub nie wyjaśnienia wątpliwości organu, załatwienie wniosku złożonego przez stronę należy ostatecznie załatwić zgodnie z art. 6la § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§2). Niedopełnienie tej czynności powoduje, że złożony wniosek pozostaje nierozpatrzony i Wójt Gminy [...] pozostaje w tej sprawie bezczynny. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi do rozpatrzenia wniosku o wymeldowanie, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. 1 k.p.a.). Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsca w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w pkt III wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.