IV SAB/Wa 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w przedmiocie wydania orzeczenia postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 8 stycznia 2018r. J. T. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w przedmiocie wydania orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zakres skargi na bezczynność wyznacza zakres skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a rozstrzygnięcia organów administracji. Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. W rozpatrywanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w wydaniu decyzji administracyjnej odnośnie przyjęcia na aplikację dyplomatyczno-konsularną oraz rażące naruszenie standardów postępowania Sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego, zarówno w znaczeniu materialnym jak i procesowym. Postępowanie konkursowe na aplikację dyplomatyczno - konsularną regulują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o służbie zagranicznej i rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie konkursu na aplikacje dyplomatyczno-konsularną. Do przeprowadzenia konkursu Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej powołuje komisję konkursową, do zadań której należy w szczególności przeprowadzenie konkursu, przy wykorzystaniu narzędzi sprawdzających wiedzę i umiejętności kandydatów, w szczególności testów, zestawów pytań oraz zadań, zatwierdzonych przez dyrektora generalnego służby zagranicznej oraz ustalenie listy kandydatów. Następnie, Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej rozstrzyga o przyjęciu na aplikację i ogłasza listę osób przyjętych na aplikację w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i w Biuletynie Informacji Publicznej ministerstwa. Z przywołanych przepisów nie wynika, że postępowanie konkursowe powinno zostać rozstrzygnięte decyzją administracyjną, ani że przysługują środki odwoławcze od przeprowadzonego konkursu. Sąd podziela opinię Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej, że odbywanie aplikacji dyplomatyczno-konsularnej jest równoznaczne z zatrudnieniem w służbie zagranicznej i nawiązaniem stosunku pracy w ministerstwie. Tak więc, rozstrzygnięcie konkursu jest czynnością rodzącą stosunek pracy i nie może być traktowane jako czynność (bądź akt) z zakresu administracji publicznej dlatego też nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001r. sygn. akt III RN 123/01 wskazał, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, a spory na tle postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy (art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c.). W judykaturze zaprezentowano również pogląd, że kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie podlegają czynności komisji konkursowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 28). Ponadto, w ocenie Sądu Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej nie można uznać za organ administracji publicznej. Dyrektor Generalny w ujęciu definicji zawartej w art. 5 § 2 K.p.a. nie sprawuje władztwa administracyjnego w imieniu państwa. Odnosząc się do pokrótce do tezy skarżącego opartej m.in. na uchwale NSA z 15 listopada 1999r. (OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54), że konkurs na aplikację dyplomatyczno - konsularną powinien kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, nie tylko przez wyraźnie wskazanie, iż w sprawie wydana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", czy "wyraża zgodę"). Co do zasady Sąd podziela wyrażone w tej uchwale stanowisko, jednakże, w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować takimi elementami jak m.in. powinna: - dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, - obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011) . Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w ocenie Sądu te przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Jak wskazano już wcześniej sprawa dotycząca przyjęcia na aplikację dyplomatyczno-konsularnej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, dotyczy sprawy z zakresu pracy. Ponadto, Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej nie można uznać za organ administracji publicznej, bowiem nie sprawuje on władztwa administracyjnego w imieniu państwa. Zdaniem Sądu sprawa nie może podlegać kontroli sądowo- administracyjnej, tym samym wyłączona jest także możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tej sprawie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 115). Wobec powyższego wniesiona skarga na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w przedmiocie wydania orzeczenia – decyzji w sprawie przyjęcia bądź nieprzyjęcia na aplikację dyplomatyczno-konsularną jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.