IV SAB/Wa 94/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie - rozpatrzenia wniosków o upoważnienie do prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej pszczół oraz publikowania tych ocen, a także do prowadzenia systemu informatycznego na potrzeby tych ocen, - rozpatrzenia skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw przez Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt, - rozpatrzenia zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis w kwocie 100 zł (słownie: stu złotych). W. P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na nierozpatrzeniu: 1. wniosku o upoważnienie do prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej oraz publikowania wyników tych ocen, a także do prowadzenia systemu informatycznego na potrzeby tych ocen w zakresie pszczół linii car AGA, 2. wniosku o upoważnienie do prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej oraz publikowania wyników tych ocen, a także do prowadzenia systemu informatycznego na potrzeby tych ocen w zakresie pszczół linii AGA 3, 3. skargi w rozumieniu art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw przez Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt, 4. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie bezczynności Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt, w sprawie wniosku o wyłączenie pracownika Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt, 5. zażalenia na niezwałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie bezczynności Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt w sprawie skargi na pracownika Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt, 6. zażalenia na niezałtawienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie bezczynności Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt w sprawie obowiązku konsultacji metodyk linii pszczół: car AGA oraz AGA 3. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do niezwłocznego wydania decyzji i dokonania czynności w powyższych sprawach, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6. oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi żądania skarżącego dotyczące udzielenia upoważnień do prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej pszczół oraz publikowania wyników tych ocen, a także prowadzenia systemu informatycznego na potrzeby tych ocen nie wszczynają postępowania, które mogłoby zakończyć się wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy też wydaniem innego aktu lub podjęciem czynności, których legalność mogłaby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Decyzje administracyjne (postanowienia) oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa łączą: władczy i indywidualny charakter oraz ścisły ale swoisty dla każdej z wymienionych form działania administracji związek z przepisem powszechnie obowiązującego prawa. W przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak jest podstawy do rozstrzygania co do przyznania żądanych przez skarżącego upoważnień w prawnej formie decyzji administracyjnej (postanowienia), czy też w formie innych aktów o władczym i indywidualnym charakterze, które mogłyby być przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), który przewiduje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może w drodze rozporządzenia upoważnić wskazane w art. 11 ust. 2 podmioty do prowadzenia oceny wartości użytkowej lub hodowlanej oraz do publikowania wyników tych ocen, a także systemu informatycznego na potrzeby tych ocen w zakresie dotyczącym poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Spośród aktów powszechnie obowiązującego prawa, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontroli sądów administracyjnych podlegają jedynie akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Ustawy Zasadniczej, wydawane przez właściwe do stanowienia tego prawa organy terenowej administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego. Rozporządzenia nie są objęte kognicją sądów administracyjnych, zatem niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność w zakresie załatwienia wniosku rozpatrywanego przez organ administracji w tej prawnej formie działania. Nadto podkreślić trzeba, że kontrola bezczynność organów administracji przez sądy administracyjne odnosi się jedynie do aktów lub podejmowania czynności o indywidualnym charakterze, wymienionych powyżej w punktach od 1 do 5. Z wyjątkiem przypadków przewidzianych w przepisach szczególnych "milczenie" organów administracji publicznej w zakresie wydawania aktów o abstrakcyjnym charakterze nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych. Odnośnie zaś do zarzutu bezczynności Ministra sformułowanego w punkcie trzecim skargi (nierozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego) należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd w przedmiotowej sprawie, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 ppsa i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Konsekwencją tego jest, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność (por. wydane w odniesieniu do art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - zachowujące aktualność w aktualnym stanie prawnym: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99. LEX nr 48017 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt OSK 642/04. LEX nr 160611). Także bezczynność organu wyższego stopnia w zakresie rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (§ 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Analiza treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone na skutek wniesienia takiego zażalenia nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego i nie zmierza do wydania aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 4/06). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był zobowiązany do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzić, że skarga na bezczynność jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy.