IV SAB/Wa 969/19

Dnia 1 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Skarżącą") – działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – J. P. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy; 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W motywach skargi podano, że [...] maja 2019 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na pracę dla J. P. na terytorium Polski. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W takiej sytuacji zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył sprawy wydaniem aktu administracyjnego czy nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne, przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest też wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Oczekując bowiem na wydanie zezwolenia na pracę skarżąca ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Nadto, organ nie może w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Opisane postępowanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W świetle powyższego skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Według organu w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162 %. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54.4 %. Zdaniem organu wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawia na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Również w czasie postępowania administracyjnego pracodawca nie zgłaszał powyższych twierdzeń. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy; ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wymierzenie grzywny jest również dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, przez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, dlatego brak podstaw do zastosowania tego środka. W przypadku uwzględnienia skargi organ wnosi o niezasądzanie też na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł w przeciągu ponad dwóch tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: Skarżąca [...] maja 2019 r. wniosła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. [...] maja 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek. Organ pismem z [...] czerwca 2019 r. (doręczonym skarżącej [...] czerwca 2019r.) poinformował skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia wniosku – [...] lipca 2019 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wezwał skarżącą do złożenia - w terminie 7 dni - korekty i uzupełnienia wniosku oraz złożenia określonych dokumentów. W tym samym dniu skarżąca wniosła ponaglenie, a [...] czerwca 2019 r. skargę na bezczynność organu oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Za pismem z [...] czerwca 2019 r. organ przekazał do organu wyższej instancji ponaglenie. [...] czerwca, [...] i [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła uzupełniające dokumenty. Wojewoda [...] [...] lipca 2019 r. wydał skarżącej zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."] - może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Do przypadków tych należą sprawy, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo innym niż określonym w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy skargi został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie zatem do tej regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m. in. skarg na bezczynność lub skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym określonym w art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a., w tym zgodnie z pkt 2 normy zawartej w § 1 powinna zawierać oznaczenie rodzaju pisma, a ponadto wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1 § 1 art. 57 p.p.s.a.). Skarga wniesiona przez skarżącą, działającą przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, czyniąc zadość temu wymogowi, została oznaczona jako "Skarga na "bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie". Tym samym, reprezentujący skarżącą pełnomocnik (radca prawny) wskazał wprost, że przedmiotowa skargą jest skargą na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie). Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej – w myśl art. 35 § 1 k.p.a. - obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. LEX nr 1406499, ew. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu należy wskazać, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej nie kwalifikowała się do niezwłocznego załatwienia zgodnie ze wskazaniem art. 35 § 2 k.p.a., jak i nie można jej zaliczyć do sprawy szczególnie skomplikowanej, której załatwienie winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania jak stanowi treść § 3 art. 35 k.p.a. Natomiast była sprawą wymagającą postępowania wyjaśniającego, a załatwienie tego rodzaju sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ był zobowiązany zawiadomić skarżącą, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o terminie do wniesienia ponaglenia (art. 36 k.p.a.). Z przedstawionego stanu sprawy i akt administracyjnych sprawy wynika, że wszczęcie sprawy nastąpiło na skutek wniosku skarżącej złożonego [...] maja 2019 r. Niemniej, działanie w sprawie, organ mógł podjąć dopiero po uzupełnieniu wniosku przez skarżącą (m. in. złożeniu pełnomocnictwa), a nastąpiło to [...] maja 2019 r. Za pismem z [...] czerwca 2019 r. (doręczonym skarżącej [...] czerwca 2019 r.) organ poinformował skarżącą, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – [...] lipca 2019 r. oraz wezwał skarżącą – w trybie art. 50 § 1 k.p.a. - do dokonania, w terminie siedmiu dni, korekty wniosku i złożenia określonych dokumentów. Wezwaniu skarżąca zadośćuczyniła [...] czerwca, [...] lipca i [...] lipca 2019 r. Natomiast zezwolenie organ wydał [...] lipca 2019 r. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji – zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Polski nastąpiło [...] lipca 2019 r., czyli w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku ([...] maja 2019 r.), po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Do załatwienia sprawy nie doszło w ciągu miesiąca, czyli w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ale w terminie do [...] lipca 2019 r. - wskazanym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Działanie w sprawie organ podjął w tym samym dniu, w którym wniesiono ponaglenie ([...] czerwca 2019 r.). I chociaż pierwszej, formalnie udokumentowanej, czynności w sprawie organ dokonał po [...] dniach od [...] maja 2019 r., to - w ocenie Sądu - był to okres, który organ wykorzystał na dokonanie czynności wstępnych związanych z przydzieleniem i rejestracją sprawy, zapoznaniem się z wnioskiem i oceną pod względem jego kompletności, czyli ogólnie rzecz ujmując – dopełnieniem czynności związanych z rozeznaniem się w sprawie, dającym podstawę do poprowadzenia postępowania wyjaśniającego we właściwym kierunku. Dalej też organ prowadził postępowanie dowodowe, w tym (od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r.) oczekiwał na wykonanie wezwania z [...] czerwca 2019 r. przez skarżącą, doprowadzając w efekcie do niezwłocznego wydania decyzji. W kontekście powyższego należy zauważyć, że Sądowi - nie tylko z odpowiedzi na skargę, ale i z urzędu - jest wiadomo, że w ocenianym okresie trwania sprawy do organu wpłynęła duża liczba wniosków, ponagleń i skarg na bezczynność organu (w tym również złożonych przez pełnomocnika skarżącej, jako reprezentanta innych podmiotów), wymagających jednoczesnego wykonania wszystkich wyżej określonych czynności. Oczywiście wszystko to, co do zasady, nie może usprawiedliwiać zwłoki organu w prowadzeniu spraw, ale musi przełożyć się na sprawność prowadzonych przez organ postępowań. Przedstawiony stan rzeczy doprowadził Sąd do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie zarzucić organ pozostawania w jej toku w bezczynności. W dacie przekazania przez organ skargi do Sądu, tym samym i w dniu orzekania przez Sąd, sprawa była już załatwiona. Rozpatrzenie wniosku skarżącej nastąpiło, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w terminie wyznaczonym przez organ. Opisane działanie organu nie pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. i nie podważa unormowanej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, że termin w jakim ostatecznie doszło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, uznać należy za akceptowalny z punktu widzenia art. 12 § 1 k.p.a. zwłaszcza, gdy zważy się, że w rozstrzyganej sprawie organ podejmował czynności wyjaśniające i w konsekwencji wydał żądane przez skarżącą rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.