IV SO/Wa 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. S. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej za nieprzekazanie w terminie skargi E. S. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie ułaskawienia postanawia odrzucić wniosek Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej za nieprzekazanie w terminie jej skargi na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie ułaskawienia. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta RP i odrzucenie wniosku, względnie jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek podlega odrzuceniu, ponieważ Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej, dlatego niedopuszczalne jest wymierzenie mu grzywny o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie możliwe jest jedynie w stosunku do organów administracji. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwaną "k.p.a."). Organy wymienione w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. wymieniono podmioty, zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś zgodnie § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Właściwość przypisana sądom administracyjnym jest określona precyzyjnie i obejmuje w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrolę działalności administracji publicznej, a nie kontrolę działalności wszystkich organów władzy publicznej (art. 184 Konstytucji na tle art. 7 Konstytucji). Rozważenia w niniejszej sprawie wymagało, czy Prezydent RP jest organem administracji publicznej. O przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje. Kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Przepisy te oraz pozostałe przepisy rozdziału V Konstytucji, sytuują Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej poza strukturą administracji publicznej, przesądzając, że jest on głową państwa nie włączoną w nurt bieżącej aktywności o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 18 Konstytucji akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej dotyczące stosowania prawa łaski stanowią jego prerogatywę. Działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane w ramach prerogatywy nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (por. Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej organem administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 21/08). Wobec tego Prezydent RP wydając akt łaski wykracza poza sferę działalności administracyjnej. Nie stanowi to zatem wykonywania działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.