IV SO/Wa 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. S. o wymierzenie grzywny Dziekanowi Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. za nieprzekazanie "skargi" A. S. z dnia 26 czerwca 2013 r. na "zachowania" w przedmiocie prawa pomocy postanawia: odrzucić wniosek. A. S. w piśmie z dnia 12 września 2013 r. złożonym do spraw o sygn. akt IV SA/Wa 1749/13 i IV SA/Wa 1820/13 wniósł o ukaranie grzywną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. za nieprzekazanie skargi z odpowiedzią na skargę do Sądu. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi stosownie do obowiązujących przepisów, wyłączenie sędziów Wydziałów IV i VI w sprawie i przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W obu sprawach, do których skarżący wniósł opisane pismo (IV SA/Wa 1749/13 i IV SA/Wa 1820/13) wezwano go do uzupełniania braków formalnych wniosku o wyłączenie sędziów poprzez wskazanie imion i nazwisk sędziów, których wniosek dotyczy, jak również odniesienie do każdego z osobna przyczyn wyłączenia, a także uprawdopodobnienie istnienia podanej przyczyny. W żadnej ze spraw skarżący nie uzupełnił opisanych braków, co skutkowało wydaniem zarządzeń o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów (w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1749/13 16 października 2013 r., a wprawie IV SA/Wa 1820/13 18 października 2013 r.). Skarżący, uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny wywiódł, że skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 26 czerwca 2013 r. w przedmiocie prawa pomocy na pięć podmiotów. Ponieważ tylko dwa z nich (Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny) przekazały do Sądu skargi z odpowiedzią i aktami sprawy, wnosi o ukaranie grzywną pozostałych trzech, tj. Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Wniosek o ukaranie grzywną Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. zarejestrowano pod sygn. akt IV SO/Wa 55/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2013 r. odmówił A. S. przyznania prawa pomocy w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 247 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. oznaczonym jako "skarga", której nieprzekazanie do Sądu ma zdaniem A. S. uzasadniać wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie, skarżący zanegował "zachowania" (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności lub bezczynność) m.in. Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w przedmiocie prawa pomocy i wniósł o określenie jego uprawnień oraz obowiązków organów w tym zakresie. W uzasadnieniu "skargi" A. S. zakwestionował orzeczenia wydane w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1933/10 i VII SA/Wa 134/12, a także stanowiska pełnomocników z urzędu działających w tych sprawach w jego imieniu. Nadmienił, że wielokrotnie występował do sądów i organów o wznowienie postępowania przez nie same lub ustanowionego lub zmienionego pełnomocnika z urzędu. A. S. wywiódł, że istnieje konieczność złożenia i wnikliwego rozpoznania skargi z uwzględnieniem wszystkich podniesionych w niej kwestii, związanych z wznowieniem postępowania i funkcjonowaniem prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ppsa). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Treść powołanych przepisów ppsa należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a w pierwszym rzędzie z właściwymi przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z powołanych norm konstytucyjnych, kształtujących podstawy systemu sądownictwa w Rzeczpospolitej Polskiej oraz z normy zawartej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można wyprowadzić dwa zasadnicze dla oceny dopuszczalności przedmiotowego żądania, wnioski. Po pierwsze, ustrojodawca założył określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Po drugie, wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. Powołane normy konstytucyjne i ustawowa operują pojęciem "administracji publicznej". Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym - bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 ppsa -stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 ppsa, to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wyżej określonych przypadkach. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy skonstatować, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. W świetle tego przepisu przez organy administracji publicznej rozumie się: 1. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego (czyli tzw. organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym - przy. Sądu) oraz 2. organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a., to jest inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej (czyli tzw. organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym - przyp. Sądu). W toku prowadzonych postępowań zarówno organy administracji w znaczeniu ustrojowym, jak i organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Procedura ich wydawania, czy podejmowania ma uproszczony charakter w stosunku do procedury regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, jeśli chodzi o podmioty uprawnione do wydawania aktów lub podejmowania czynności, to sytuacja jest podobna, jak w przypadku decyzji administracyjnych (postanowień). Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych będą te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym, co nie zmienia faktu, że zwykle jednocześnie będą to organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Treść art. 54 § 2 ppsa i art. 55 § 1 ppsa jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Dziekan Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z pewnością nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Nie należy do katalogu podmiotów wymienionych w art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) dziekan jest członkiem prezydium rady okręgowej izby radców prawnych, czyli organu wykonawczego rady okręgowej izby radców prawnych, która w świetle art. 42 ust. 1 powołanej ustawy jest organem samorządu zawodowego radców prawnych. Jeżeli podmiot, którego dotyczy wniosek złożony w trybie art. 55 § 1 ppsa nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 ppsa należy dokonać ustalając, czy w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), bądź wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie pozwoli stwierdzić, że w zakresie objętym skargą, której dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny podmiot ten działa jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W "skardze" z dnia 26 czerwca 2013 r. A. S. domaga się m.in. od Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1933/10 i VII SA/Wa 134/12, a także kwestionuje czynności podjęte w tych sprawach przez pełnomocników wyznaczonych z urzędu i żąda przeprowadzenia w tej kwestii postępowania. Ani ustawa o radcach prawnych, ani przepisy innych aktów prawnych nie powierzają dziekanowi rady okręgowej izby radców prawnych kompetencji do działania w zakresie zaskarżenia objętym "skargą" z dnia 26 czerwca 2013 r. w którejkolwiek z prawnych form działania wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Przepisy ustawy o radcach prawnych przyznają dziekanowi pewne uprawnienia w zakresie dotyczącym wykonywania przez radców prawnych pomocy prawnej. W szczególności, w razie potrzeby dziekan rady okręgowej izby radców prawnych wyznacza z urzędu zastępcę radcy prawnego, który został skreślony z listy radców prawnych albo nie może czasowo wykonywać czynności zawodowych (art. 21 ust. 2). W przypadku przewinień mniejszej wagi dziekan może skierować do radcy prawnego lub aplikanta radcowskiego ostrzeżenie, od którego przysługuje odwołanie do okręgowego sądu dyscyplinarnego, którego orzeczenie jest ostateczne (art. 66). Dziekan wnioskuje też do rady okręgowej izby radców prawnych o podjęcie uchwały o trwałej niezdolności radcy prawnego do wykonywania zawodu (art. 222). Z wyjątkami wskazanymi w art. 71 ust. 2 do niego należy również wykonywanie kar dyscyplinarnych. Przytoczone uprawnienia nie są jednak wykonywane przez dziekana w formie aktów, bądź czynności, które mogłyby polegać kontroli sądowoadministracyjnej, to jest w formie jednostronnych, władczych aktów, bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Z pewnością zaś dziekan rady okręgowej izby radców prawnych nie ma jakichkolwiek kompetencji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia orzeczeń sądu administracyjnego. W przypadku, gdy strona korzysta z pomocy prawnej w ramach prawa pomocy podjęcie decyzji o wniesieniu środka odwoławczego od orzeczenia sądu jest rzeczą pełnomocnika wyznaczonego przez właściwą radę okręgowej izby radców prawnych. Złożenie przez pełnomocnika środka odwoławczego albo sporządzenie opinii w przedmiocie braku podstaw do wniesienia takiego środka stanowi wykonanie postanowienia Sądu o przyznaniu stronie pomocy prawnej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w zakresie zaskarżenia objętym "skargą" A. S. z dnia 26 czerwca 2013 r. Dziekan Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. nie ma statusu organu administracji także w znaczeniu funkcjonalnym. Konkludując, aby w ogóle Sąd mógł orzekać w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie 55 § 1 ppsa, wniosek ten musi być skierowany przeciwko organowi administracji (czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym). Niewypełnienie tej części hipotezy normy prawnej zawartej w art. 55 § 1 ppsa czyni niedopuszczlnym orzekanie o zasadności wniosku w przedmiocie grzywny. Sąd nie może oceniać przesłanek wymierzenia grzywny i określać jej wysokości (ustalać, czy przekroczono termin przekazania skargi, oceniać stopień zawinienia, rozważać represyjną i prewencyjną funkcję grzywny z art. 55 § 1 ppsa), gdy wniesienie "skargi" w ogóle nie skutkowało po stronie skarżonego podmiotu powstaniem obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. W konsekwencji skierowanie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa przeciwko podmiotowi, który nie jest organem administracji ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym, skutkuje niedopuszczalnością takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.